SEGUNDO MÓDULO:
LA AUTORREGULACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

CONFERENCIA INTRODUCTORIA

Anna Cynthia Oliveira
Abogada brasileña

Introducción

Toda nuestra reflexión sobre la participación ciudadana, hasta la mañana de hoy, parte del presupuesto de que la democracia es construida por la participación organizada de los ciudadanos. Participación organizada que se expresa a través de variadas formas de asociación y entes colectivos ñ incluso aquellos que no se constituyen jurídicamente. La libertad de asociación es fundamento indiscutible; nos interesa concretarla en lo cotidiano, acreditamos que la democracia depende de la existencia de una multiplicidad de estos entes colectivos y sus redes para tornarse efectiva. Esta libertad presupone una intervención mínima del Estado, dirigida a prevenir y cohibir abusos, protegiendo a la sociedad contra prácticas deshonestas. Y por extensión, si queremos fortalecer a las OSCs bajo un marco legal mínimo, nos compete a nosotros desempeñar un papel activo en su regulación. Debemos celar por la dimensión ética de nuestro accionar, por la calidad de los servicios y gestión institucional, o más aún: nos compete asegurar la credibilidad de nuestras organizaciones frente a la sociedad.

Éste es el marco más elemental para la reflexión sobre autorregulación, objeto de este Módulo 2 a que ahora damos inicio. El primer bloque de mi presentación reúne una serie de argumentos básicos y ejemplos variados ñincluso del sector del mercadoñ, brindándoles un panorama general con el propósito de estimularlos para la discusión del tema. Luego de esta aproximación inicial, nos concentraremos en explorar grandes ejes de cuestiones ñsiempre buscando trazar paralelos que provoquen la discusiónñ, los que he agrupado en los siguientes bloques:

a. Publicidad y transparencia;

b. Equilibrio entre regulación estatal y autorregulación;

c. Autorregulación por medio de los Estatutos de cada OSC; y el último,

d. Autorregulación colectiva y eficacia ñ el papel de las redes y federaciones, y su posible mediación en la resolución alternativa de conflictos.

La autorregulación es una realidad concreta en diversos contextos. Como veremos, no se trata de un asunto novedoso en ciertos países, y tampoco es materia privativa de las OSCs. También la autorregulación de empresas nos provee ejemplos válidos para nosotros, y ello al menos por tres afinidades importantes:

• de un lado, la iniciativa de un grupo de empresarios puede servir para promover una conducta más ética de los demás empresarios, en el ambiente de los negocios ñ cosa que a las OSCs también interesa provocar en su propio medio;

• de otro lado, frente al conjunto de la sociedad, una empresa puede asumir compromisos de interés público diseminando valores y prácticas positivas ñ tanto más a las OSCs nos interesa multiplicar nuestras convicciones y valores democráticos;

• y principalmente, tanto empresas como OSCs son expresión de la libre iniciativa de ciudadanos ñy nos interesa conocer casos donde la autorregulación puede sustituir una regulación excesiva por parte del Estado.
  

"Debemos celar por la dimensión ética de nuestro accionar, por la calidad de los servicios y gestión institucional, o más aún: nos compete asegurar la credibilidad de nuestras organizaciones frente a la sociedad".

¿Qué es la autorregulacion y para qué sirve?

1. La conducta individual de organizaciones de todo tipo suele influir negativa o positivamente sobre el desempeño del grupo de entidades más próximas, sobre la conducta de organizaciones competidoras, quizás sobre toda la rama de negocios. En el sector del Mercado, siempre que una empresa recurre a la corrupción de agentes que representan al Estado en aras de incumplir las leyes impunemente -e.g., evadiendo impuestos, abusando de sus trabajadoresñ, está logrando una ventaja criminal sobre sus competidoras honestas. Pero en la dirección opuesta, cuando un grupo de empresas asume un compromiso público con la moralidad, con la ética, la reacción de los consumidores puede al fin y al cabo premiarlas.
   

   Como ilustración, sabemos que crece en todo el mundo el movimiento de combate al trabajo infantil. En Brasil, la OSC Fundación Abrinq por los Derechos de los Niños ha logrado diseminar ampliamente este combate: en menos de tres años de campaña, más de mil empresas (incluso de la industria de zapatos) se han comprometido con la eliminación de esta forma de explotación; sus productos son reconocidos y preferidos por los consumidores porque llevan el sello Abrinq de "Empresa amiga de los Niños". Vale la pena mencionar también a la red "Empresas por la Responsabilidad Social" (BSR en inglés, para "Business for Social Responsibility") la que, ya consolidada en los Estados Unidos, busca extender su influencia en el nivel global y empieza a asociarse con empresas y movimientos empresariales progresistas de América Latina. Esta red reúne a organizaciones que voluntariamente se someten a cumplir con una serie de principios éticos en su conducta de negocios, asumiendo co-responsabilidad frente al Estado y sociedad civil por la promoción del desarrollo social y el respeto al medio ambiente. El reconocimiento y soporte del público son imprescindibles para el éxito de iniciativas como éstas; su multiplicación depende de la comprobación de que prácticas responsables son compatibles con la rentabilidad de los negocios.
   

   Ahora bien: ¿cómo nos afecta todo esto a nosotras, las OSCs de fines públicos? Las OSCs no tenemos accionistas ni consumidores, pero utilizamos recursos de origen público (estatal o de la sociedad, nacionales o del extranjero), destinados a la promoción del bienestar público; valoramos a la población meta de nuestro accionar tanto o más que las empresas valoran a sus clientes. Desde un punto de vista pragmático, sabemos que esos mismos fondos son más escasos cada día; nuestros conciudadanos y empresas se convierten en fuente crucial para la manutención del trabajo social que implementamos ñ y en este nuevo contexto la honradez de nuestra imagen pública se hace decisiva. De otra parte, nuestro compromiso cívico se traduce en el más elevado standard ético, en todas las acciones de nuestras entidades, más allá del cumplimiento de la legislación aplicable; como líderes y como dirigentes, deseamos que nuestra conducta sirva de modelo para el conjunto de la sociedad ñ y esto es función directa del grado de visibilidad y publicidad que logremos alcanzar.
   

2. Además de lo anterior, la autorregulación de las OSCs se justifica por el argumento de las dos caras de la misma moneda: la autorregulación como remedio contra excesos en la regulación estatal. A las OSCs, como crecientemente a las empresas, interesa conquistar la confianza de la sociedad en general, gozar de una imagen positiva y responsable, mostrarnos defensores activos de los valores democráticos, celosos con el público a quien destinamos nuestra atención ñ y con base en esto demostrar que es innecesario que el Estado cargue la mano al regular la gestión de nuestras organizaciones.
   

   Se ha definido a la autorregulación como la situación en la cual las reglas son elaboradas, administradas y se hacen respetar (son "enforced") por las mismas personas cuyo comportamiento es preciso regular. La autorregulación se distingue por contraposición a la regulación invasora o autoritaria, desde fuera, desde arriba para abajo.
   

   "Se ha definido a la autorregulación como la situación en la cual las reglas son elaboradas, administradas y se hacen respetar por las mismas personas cuyo comportamiento es preciso regular".

   a. Volviendo a la comparación con el sector del Mercado, podemos encontrar casos frecuentes de autorregulación promovida por grupos empresariales para evitar la intervención del Estado y la promulgación de legislación específica. Así por ejemplo, hay países donde no existen leyes para regular el comportamiento de las empresas para efectos de la propaganda de sus productos; formal o informalmente, compete a las mismas empresas regularlo, y en Brasil lo hacen a través de una agencia privada a quien reconocen la autoridad de regulación y vigilancia, compitiendo a esta agencia garantizar que la publicidad respete al consumidor (sin mentiras) y resguardar la sana competencia entre empresas anunciantes. Otro ejemplo, con mayor cuño político, corresponde al combate a la censura previa de espectáculos públicos, películas y programas de televisión; en los EUA, donde la libertad de opinión ("freedom of speech") es fundamento constitucional ineludible, las mismas empresas de producción y transmisión de espectáculos son responsables de advertir al público sobre el contenido y la adecuación de cada cual a niños y adolescentes, por grupos de edad. Con estrategia distinta, podemos asistir en Brasil a la discusión de dos proyectos de ley federal resultantes de la iniciativa concertada entre unos pocos grupos empresariales, parlamentarios y miembros del gobierno con el propósito de instituir la presentación obligatoria de un Balance Social por las empresas (como se hace en Francia, desde el año 77). Los proyectos establecen indicadores para divulgar el desempeño anual de cada empresa en beneficio de sus propios empleados (más allá de cumplir con la legislación laboral), como también los aportes hechos a proyectos destinados al bienestar de la comunidad donde se localiza su sede, y las medidas tomadas con el propósito de preservar o sanar daños provocados al medio ambiente.

   b. Pasando a las OSCs se ve que, en América Latina ñdonde lo más frecuente es la excesiva regulación estatalñ, son todavía pocos los ejemplos de autorregulación concertada. Sabemos que existen algunos códigos de conducta aprobados por entidades de segundo grado ñ de los cuales son ejemplo los de la asociación de ONGs chilenas ACCI"N y de la asociación brasileña GIFE de fundaciones, institutos y empresas que desarrollan líneas propias de intervención social. Pero la información disponible indica que se trata de medidas todavía tímidas, localizadas y poco divulgadas; los códigos son asunto interno de esas redes, sin resonancia en la sociedad, ignorados por el Estado. Mayor resonancia parece haber tenido la Confederación Colombiana de ONGs ñ CCONG, y la declaración de principios que ha logrado aprobar en asamblea general de sus miembros; conoceremos este caso en uno de los paneles de la tarde de hoy.
   

   Mientras tanto en Holanda, donde la regulación estatal del tercer sector es mínima, compete a una gran agencia privada (Central Bureau on Fundraising, en inglés), constituida como fundación desde el año 1925, dar el "Sello de Aprobación" a modo de autorizar y controlar toda actividad de recaudación de fondos del público llevada a cabo por OSCs, nacionalmente.
   

   "...la visibilidad de nuestras organizaciones y la publicidad de sus valores y conducta son elementos cruciales".

   A la vez en los EUA ñdonde ninguna entidad privada goza de tal reconocimiento, en nivel nacionalñ hay variadas clases de organizaciones, de todo porte, ejerciendo uno u otro papel en materia de autorregulación. Unas brindan información especializada, capacitación y orientación a entidades afiliadas ñ como hace por ejemplo el Centro Nacional para Consejos Directivos de Instituciones No Lucrativas (National Center for Nonprofit Boards, NCNB), cuyo programa internacional desarrolla actividades también en nuestra región, ya sea en México, en alianza con el CEMEFI, ya sea, próximamente, con la Fundación Acceso, una entidad regional basada en Costa Rica. Aún en los EUA, otras organizaciones ejercen valioso papel regulador a condición de organismos privados de vigilancia: son las llamadas "watchdogs", o "perros guardianes" ñ porque ladran y no muerden, toda vez que no tienen poder de policía pero denuncian los casos de infracción legal a los organismos estatales responsables. Las "watchdogs" se dedican a certificar y supervisar el comportamiento de entidades que voluntariamente se someten a su control. Un ejemplo muy visible en esta categoría es el servicio de asesoría filantrópica del Council of Better Business Bureau, conocido como BBB: esta organización sin fines de lucro ñconstituida de manera descentralizada, como una red con más de 150 oficinas en EUA y Canadáñ se dedica básicamente a orientar / dar consultoría a empresas y consumidores; su servicio de asesoría filantrópica responde a la necesidad de encontrar OSCs de confianza a quienes vale la pena aportar donaciones o patrocinio.
   

   Ya en Canadá, como se ve con el estudio comparativo realizado por FOLADE, es notable la libertad con que históricamente el movimiento Desjardins ñoriginado el año 1900 con la fundación de la primera "Caja popular"ñ logró disciplinar a las actividades de ahorro y crédito de las organizaciones de financiamiento no convencional. Y asimismo en Canadá, desde octubre/97, un panel representativo de las OSCs está encargado de elaborar fórmulas innovadoras de regulación en materia del auto-gobierno y rendición de cuentas ñtodo con intervención mínima del Estadoñ, que se debe aplicar al heterogéneo conjunto denominado "sector voluntario" (el que incluye a las organizaciones filantrópicas tradicionales, a las entidades dedicadas a las artes, al desarrollo internacional, al medio ambiente, salud, desarrollo social, al manejo de trabajadores voluntarios, y a los parques y actividades recreativas).
   

   "...la autorregulación puede ser instrumento de equilibrio en la convivencia con los poderes públicos, y hasta de prevención a una intromisión excesiva de parte del Estado..."

   De modo semejante, aunque mucho más lejos de acá, en Nueva Zelandia, se encuentra en curso un ancho proceso de consulta y elaboración encabezado nacionalmente por un grupo de trabajo constituido por representantes de las OSCs de fines públicos ("charities") y de las federaciones de entidades deportivas. Con base en los resultados ya recogidos en la consulta, se ha concluido que la autorregulación sería más eficaz si es promovida a través de la ley ("legislative under-pinning"); y que interesa a todos (incluso al gobierno) hacerla efectiva, no por medio de un ente estatal de fiscalización, pero a través de una agencia privada que se constituirá a través de la misma ley para el efecto ñ como organismo central e independiente, que se quiere neutral frente a influencias de las OSCs o del Estado, cuya misión será regular y supervisar el desempeño de todas las entidades de aquellos dos mismos (vastos) segmentos.
   

3. La variedad de circunstancias y argumentos de esta aproximación panorámica al tema nos sirve de subsidio para ahora concentrar la atención en algunos ejes de cuestiones.
   
   • Vimos que para influir positivamente sobre la sociedad o sectores de ella, la visibilidad de nuestras organizaciones y la publicidad de sus valores y conducta son elementos cruciales. Al elaborar reglas que pauten nuestra labor y someternos a ellas, enfocamos a los destinatarios en dos niveles: al público inmediato, beneficiario o consumidor directo de nuestros servicios; y al público en general, a la sociedad, a la opinión pública. De modo especial con las OSCs, en base a sus convicciones democráticas, la transparencia que practican en sus relaciones con el público las fortalece y se multiplica, porque da nuevo aliento al esfuerzo colectivo hacia la democratización del Estado mismo.
     

     "...la fortaleza política de las OSCs depende de su reconocimiento y valoración por los beneficiarios..."

   • Vimos también que la autorregulación puede ser instrumento de equilibrio en la convivencia con los poderes públicos, y hasta de prevención a una intromisión excesiva de parte del Estado ñ si gozamos de creciente confianza de la sociedad, si le rendimos cuentas de nuestro accionar y contamos con su apoyo, damos prueba de prescindir de un sistema de supervigilancia o tutela estatal.
     

   • Asimismo vimos que organizaciones con o sin fines de lucro ejercitan la autorregulación en dos niveles: individual y colectivo, en muchos casos recurriendo a organismos contralores especialmente creados para el efecto, con carácter enteramente privado. A diferencia del ambiente neozelandés, en nuestra región se hace políticamente más viable auto-regularnos sin el respaldo de legislación adicional o de agencia central única reconocida por la misma ley; el énfasis debe estar en buscar fórmulas para atribuir la autoridad de regulación y supervisión a redes y federaciones de OSCs.
     

Pasemos ahora a desarrollar esos temas.

Introducción
A. Publicidad y transparencia
B. Equilibrio entre Regulación Estatal y Autorregulación
C. Autorregulación por medio de los Estatutos
D. Autorregulación colectiva y eficacia
Palabras de cierre

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