SEGUNDO MÓDULO:
LA AUTORREGULACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
CONFERENCIA INTRODUCTORIA
CONFERENCIA INTRODUCTORIA
LA AUTORREGULACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Anna Cynthia Oliveira
Abogada brasileña
D. Autorregulación colectiva y eficacia: agencias independientes
y organizaciones paraguas; resolución alternativa de conflictos
Como estrategia, y para lograr la necesaria "persuasión"
de sectores del Estado hacia las reformas deseadas, los instrumentos
creados deben prever mecanismos de supervisión como también
sanciones para su incumplimiento. Sólo a raíz de
su eficacia será posible sustituir el estado de tutela por
otro tipo de legislación, que ose delegar al ámbito
privado parte de las responsabilidades de la administración
pública.
Bueno, sabemos de la importancia que revisten los certificados
de calidad "ISO" para las empresas. Por convención
internacional, algunas entidades (privadas o públicas) asumen
el poder de conferirlo a quienes cumplan con una serie de requisitos.
El público (inclusive la bolsa de acciones) reconoce al certificado
como prueba de excelencia de las empresas, merecedoras por ende
de su confianza; y estas empresas, para no perder la calificación,
se someten a auditorías y rinden informes exigidos por
la autoridad que las certificó.
El sistema es prácticamente el mismo con las OSCs que se
someten al Central Federal Bureau holandés o al consejo
de filantropía del Better Business Buerau estadounidense.
Se busca su sello o certificado porque esto les confiere a las
OSCs mayor confianza del público. Toda vez que en esos países
la recaudación de recursos se da junto al mismo público,
resulta natural que las OSCs inviertan todo esfuerzo con el propósito
de causarle a él la mejor impresión. No resta duda
de las ventajas de reconocer a una organización no representativa
para efecto de certificación. Se destaca su neutralidad
y, en consecuencia, imparcialidad para efectos de sanciones ñ
fundamental para la credibilidad de que gozan por parte del público,
credibilidad que a su vez alimenta el interés de las mismas
OSCs como clientes suyos. Parece sí perfecto un sistema
enteramente pautado en base contractual desde el ámbito privado,
donde las supervisadas no sólo se someten voluntariamente
sino que pagan por la supervisión. Y en el cual el mismo
público general, conocedor de las reglas y estándares para
la certificación, coadyuva con la agencia independiente
en monitorear el desempeño de una u otra OSC.
"Una "autorregulación del sector", igualmente, sólo puede concebirse como un fenómeno que se multiplique por la variedad de segmentos y grupos de entidades reunidas bajo los respectivos "paraguas"."
En nuestra región, además del certificado ISO para
empresas, parece no haber noticia de un sistema semejante para
las OSCs. Con efecto similar en términos de reconocimiento
del público, existen variados premios a que tienen acceso las
OSCs que dan prueba de excelencia en ciertas áreas; un ejemplo
novedoso es el premio "Muy Eficiente", en Brasil, creado
por una empresa de auditoría (Kanitz & Asociados) específicamente
para OSCs, el que usa criterios destinados a evaluar la eficiencia
en la administración de recursos. Empero los premios tienen
un carácter distinto de la materia vista aquí, no
implican la adopción permanente de estándares determinados
ni se vinculan a procedimientos de supervisión.
Claro está que sólo depende de nosotros crear nuevas
agencias como las "watchdogs", privadas e independientes,
y persuadir a las OSCs y al público para que nos reconozcan como
certificadores respetables. La coyuntura sin embargo indica que
esa iniciativa requiere de un largo caminar, toda vez que la importancia
política y estratégica de la autorregulación
misma no goza todavía del debido aprecio en nuestro medio.
Podemos entender que el tercer sector, o como se quiera denominar
al sector de las entidades sin animo de lucro y de fines públicos,
con intereses y prácticas tan dispares, se constituye de
una diversidad de segmentos; muchos de estos segmentos son representados
por redes o federaciones creadas, voluntariamente, por grupos
de entidades afines. Cuando hablamos de "fortalecer al sector",
o de una "interlocución política con el sector",
nos referimos inevitablemente a estos tantos segmentos y a sus
organizaciones de segundo y tercer grado. Una "autorregulación
del sector", igualmente, sólo puede concebirse como
un fenómeno que se multiplique por la variedad de segmentos
y grupos de entidades reunidas bajo los respectivos "paraguas".
En principio, como los sindicatos o colegios profesionales, aunque
distinguiéndose por la adhesión voluntaria, estas
organizaciones paraguas persiguen el interés de sus propios
miembros: su misión es fortalecer, capacitar, representar
a las OSCs afiliadas. A cada una de las redes y federaciones del
tercer sector, en aras de bien representar a sus miembros, interesa
dar resonancia a la labor social que ellos realizan: interesa
mostrar su competencia en el manejo de programas, diseminar metodologías
innovadoras, ampliar sus relaciones y bases de apoyo ñ
y aún más, precisamente porque se trata de representar a
OSCs, llevar al público sus convicciones democráticas, divulgar
una nueva ética de conducta, conquistar el aprecio de la
sociedad para que esos valores se reproduzcan. Asimismo, compete
a nuestras organizaciones paraguas celar por la imagen de sus
afiliadas, para que no sean confundidas con entidades deshonestas
y corruptas que, de tiempo en tiempo, son materia de escándalos
en la prensa. Y en ello, otra vez al igual que los sindicatos
o colegios profesionales, es innegable la dimensión pública
del papel de las redes y federaciones de OSC: deben compartir
con el Estado la responsabilidad de proteger a la sociedad contra
impostores, deben empeñarse en el combate al fraude y abusos,
y deben asegurarse de la rectitud y comportamiento íntegro
de sus afiliadas.
Corresponde a las organizaciones paraguas pensar estratégicamente
con miras al futuro del segmento que representan. Los temas señalados
aquí como pilares de la autorregulación ñética,
responsabilidad, transparencia, confianzañ necesariamente
se incluyen en tal agenda. ¿Por dónde empezamos?
Con las redes, cuando no constituidas jurídicamente, hay
que realizar campañas de concientización sobre esos
varios asuntos, y discutir estándares deseables de conducta
que sus afiliadas pueden adoptar o no. Mientras que con las asociaciones
de OSCs, así constituidas jurídicamente, son ellas
mismas entidades de membresía, controladas por sus afiliadas.
No tienen poder para imponer reglas y sanciones a sus miembros,
pero sí están en posición de persuadirlos a
adoptarlas. Sin duda, éste es un proceso político
y de aprendizaje que no se concreta en el corto plazo. Hay que
lanzar las pautas, realizar talleres pequeños y mayores
para discutirlas, usar medios diversos de consulta, animando talleres
de diseño y elaboración conjunta, hasta llegar a
consolidar un cuerpo de normas ñ el que, llevado a la aprobación
por voto de las afiliadas en asamblea y cumplidas todas las formalidades
estatutarias, se puede convertir en verdadero código de
adopción obligatoria, de allí en adelante, para todos
los miembros. Las normas compiladas en tal código pueden
afectar una infinidad de aspectos de la conducta de las entidades
afiliadas: desde la gestión interna de cada cuál (financiera
y de recursos humanos, el papel y circunstancias de la junta directiva),
hasta sus relaciones con la población meta de su labor,
con sus contrapartes, con otras OSCs, con otros sectores; asimismo,
en atención a la legalidad de las operaciones del conjunto
de los miembros, el código puede dar énfasis al cabal
cumplimiento de la legislación vigente, señalar prácticas
sanas para las relaciones con organismos del gobierno y entes
estatales de fiscalización; y puede conformar el modo como
se deba dar la rendición de cuentas de las afiliadas a la
sociedad en general, disciplinando la publicidad de información
sobre sus actividades y finanzas.
Y aquí detengámonos un poco, sobre este último punto,
usando ahora al código como instrumento de autorregulación
colectiva: en vez de la divulgación aislada de información
por algunas entidades, con parámetros absolutamente variables,
las OSCs reunidas bajo la entidad paraguas pueden tener el deber
de presentar informes según el modelo concertado en el proceso
de consulta y aprobado como parte del código, proveyendo
una serie de datos al menos como requisito mínimo y obligatorio.
Conforme a los recursos materiales y tecnológicos de la
organización paraguas del caso, le puede competer a ella
la divulgación de todos los informes (en publicación
impresa o electrónica, en plazo cierto, con periodicidad
regular), o mantener archivos electrónicos para consulta
de visitantes interesados, o aún distribuir copias impresas de
estos archivos mediante solicitud y pago. Habiendo consenso sobre
la necesidad / interés de llevar la información al
público, merece destacar que este servicio, por parte de la red
o federación, se convierte en importante derecho de las
mismas OSCs afiliadas ñ y ahí la condición
de ecuanimidad de que hablamos antes, pues se trata de divulgar
los datos de todas ellas por igual. Una versión más
"leve" de disposiciones semejantes ñcon menor
responsabilidad para la entidad paraguas pero también más
difícil de hacerse cumplirñ sería prescribir
a las afiliadas la obligación de proveer los informes directamente
al público, conforme a procedimientos concertados e incluidos
en el mismo código de conducta aprobado por ellas.
Para todos esos efectos, las normas adoptadas no tendrán
ningún valor sin mecanismos de supervisión que les correspondan.
Y esos mecanismos pueden ser entendidos en dos niveles: el monitoreo
ejercido por la misma asociación de OSCs y aquel que la
población meta y la sociedad en general puedan ejercer,
vinculándose la publicidad de esas normas a la divulgación
de informes de cada afiliada. Desde la primera perspectiva, es
inimaginable, en la real coyuntura, que pueda competir a las organizaciones
de segundo y tercer grado realizar auditoría de sus miembros
(tampoco sería apropiado)Ö Se puede sin embargo convenir,
como parte del código y para darle eficacia, la contratación
de auditorías externas y periódicas por las mismas
asociadas, produciendo un informe que cada OSC debe entregar a
la organización paraguas, para divulgación o para
sus propios archivos. En el mismo sentido, puede ser preferible
fijar valores de ingreso o expensas al año que sirvan de
indicador en la definición del tamaño de cada asociada,
como base para determinar la obligación correspondiente
ñ a ejemplo de un criterio adoptado por la agencia Charity
Commission británica se puede adoptar, entonces, la auditoría
para entidades mayores y la figura de un "revisor independiente"
para las menores. No importa la fórmula escogida, merece
destacar que el examen debe ir más allá de los registros
contables y financieros; para la eficacia del código se
requiere (como suele hacer la auditoría completa u operacional,
y no apenas contable) examinar, por medio de muestras, todos los
procedimientos necesarios al cumplimiento de la legislación
aplicable, al cumplimiento de los estatutos mismos, al cumplimiento
de todo contrato y convención firmados por la organización
auditada.
Entre ellos, las normas establecidas en el código. ¿Y
qué sanción se puede dar a afiliadas que incumplan?
Como con la ley, nuestro código debe incluir sanciones
compatibles con las faltas detectadas. El meollo de la cuestión
aquí está en dar eficacia al instrumento de autorregulación,
y evitar la desmoralización de la iniciativa si las normas
de nada sirven, son "letra muerta". Como penalidad
máxima, debe competer a la organización paraguas excluir
a la OSC, declarar su exclusión a la prensa, denunciarla
al poder público conforme al caso. De no ser así, ¿cómo
asegurar que las demás afiliadas seguirán gozando de
la confianza del público? La previsión de sanciones y su
aplicación por el mismo paraguas, con exención e imparcialidad,
son elemento vital, además, para persuadir al Estado de que
somos capaces de manejar nuestros problemas, sin su injerencia
y esquemas de tutela.
Mas finalmente: ¿cómo dar al código fuerza
de ley para los miembros de una federación? Los mecanismos
pueden variar según la legislación de un país a otro.
Una fórmula radical pero poco deseable (estaríamos
repitiendo la práctica autoritaria simbolizada por los estatutos
tipo) sería aprobar una serie de obligaciones en texto
standard, por la asamblea de la asociación de OSCs, y certificar
de que cada miembro lo incorpore en sus propios estatutos. Desde
el ángulo más coherente de la sumisión voluntaria
a la entidad paraguas, como persona externa, dos caminos son equivalentes,
conforme a las circunstancias del caso: incorporar las normas
al estatuto de la asociación de OSCs y aprobarlas como reforma
de él; o prever la existencia y aplicación del código
como una pieza per se, desde el estatuto, y transcribirlo como
parte del acta de la asamblea que lo aprobó (esta opción
facilita la publicación y divulgación independiente).
Cumplidos todos los trámites de convalidación formal,
cabe a la entidad paraguas divulgar masivamente el código:
en la prensa, junto a grupos de atención de las OSCs, junto
a agencias de cooperación de toda índole, a círculos
de empresarios y del gobierno, parlamentarios, magistrados, universidades.
A las entidades ausentes de la asamblea de aprobación,
como a los futuros miembros de la entidad paraguas, no restará
otra opción sino someterse al código ñ o emprender
campañas para derogarlo / reformarlo, en nueva reunión
de la asamblea.
La eficacia de la autorregulación en esta materia depende
de la legislación que afecta al arbitraje en cada país:
si más liberal, como en Brasil, donde ley reciente (septiembre/96)
reconoce el arbitraje como iniciativa bienvenida y procura estimularlo,
respetando a la voluntad convenida de las partes; o más restrictiva,
requiriendo de autorización o certificación especial,
a concepto de tratarse de una delegación de poder propio
del Estado a un ente particular.
Si vemos la mediación de conflictos como paso inicial, no
pareciera asombroso que las OSCs delegaran a la misma entidad
a quien confían la aplicación del código de
conducta, vista antes, la capacidad de facilitar el diálogo,
moderar las discusiones, en caso de problemas internos suyos (quizás
con miembros de la junta directiva); o entre dos o más afiliadas
(como por ejemplo, en situaciones de competencia por contratos
con el gobierno); o aun entre ellas y sus contrapartes de otro
sector (tratando del cumplimiento de cláusulas contractuales,
por ejemplo, entre afiliadas y agencias gubernamentales o empresas
patrocinadoras). Para que esta mediación tenga valor efectivo,
evitando el vano desperdicio de tiempo y energías, algún
procedimiento debe estar determinado en el mismo código,
o en otro instrumento, igualmente legítimo y formalmente
reconocido, específico a esta relación.
Para ir más allá, delegando poder de decisión
a la organización paraguas, confiriéndole autoridad
de árbitro con capacidad de emitir sentencia, se requiere
cumplir con el marco regulador propio para el caso. En un ambiente
jurídico liberal, las OSCs afiliadas pueden imputarle dicha
autoridad y desde luego convenir algunas pautas (que integrarían
la "convención de arbitraje", como se denomina
en Brasil), por medio del código de conducta u otro instrumento
que se destine precisamente a este fin. Por ejemplo, se puede
convenir que la asociación de segundo o tercer grado mantenga
una comisión interdisciplinaria de consultores-árbitros
aprobados por la asamblea; que, a cada caso concreto, la junta
de arbitraje tenga 3 integrantes, sorteados entre los consultores,
incluyendo siempre a un abogado (o a un ingeniero o médico,
conforme al área a que se quiere dar prioridad). Con base
en procedimientos claros, bien conocidos y aceptados, los conflictos
internos o entre afiliadas podrán ser resueltos de manera
eficaz. Se puede decir que la mayor dificultad estará en
persuadir a las contrapartes, no afiliadas, de aceptar esta instancia
como neutral e imparcial para resolver conflictos que las incluyanÖ
En todo caso, la entidad paraguas, en el goce de este status,
estará habilitada a representar a sus afiliadas como árbitro
de su confianza, en situaciones mixtas.
Introducción
A. Publicidad y transparencia
B. Equilibrio entre Regulación Estatal y Autorregulación
C. Autorregulación por medio de los Estatutos
D. Autorregulación colectiva y eficacia
Palabras de cierre
