TERCER MÓDULO:
LAS ALIANZAS ENTRE SECTORES
Fortalezas y debilidades de las alianzas, lecciones aprendidas
EL CASO DE NEJAPA: EJEMPLO DE UNA ALIANZA PARA EL DESARROLLO LOCAL
EL CASO DE NEJAPA: EJEMPLO DE UNA ALIANZA PARA EL DESARROLLO
LOCAL
LAS ALIANZAS ENTRE SECTORES
Fortalezas y debilidades de las alianzas, lecciones aprendidas
Luis Castillo
Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI)
El Salvador
Introducción
Voy a comenzar haciendo algunos presupuestos generales de El Salvador
que creo que vale la pena para lo que vamos a exponer. Nosotros,
en la fundación, creemos que el proceso de democratización
en el país ha avanzado a nivel del Estado, de instrumentos
en la Asamblea Legislativa, desarrollo institucional, a nivel
general.
Pero el país tiene un gran problema en la base local, tanto
que podríamos llamar ausencia de mecanismos de democratización
local como estrategias de desarrollo local. A nosotros nos parece
que para que el proceso de paz en el país se consolide
se requiere trabajar a esos dos niveles y sobre esta base construir
las alianzas, yo diría que ese es el primer presupuesto
general.
En relación a los conceptos, nosotros quisiéramos
diferenciar entre lo que es concertación, negociación
y lo que son alianzas, considerando que se está hablando
de alianzas para cualquier cosa y creemos que eso es un peligro.
Yo creo que deberíamos ser un poquito más estrictos,
porque no toda concertación es una alianza implícita,
al revés, puede ser un acuerdo entre partes que no tienen
ninguna alianza. El caso de la negociación en El Salvador,
no puede ser considerada una alianza entre el Gobierno de El Salvador
y el FMLN, fue un acuerdo de paz, una negociación, no alianza.
Nosotros creemos que las alianzas son acuerdos que llevan a objetivos
comunes a corto o a mediano plazo; cuando hay dos partes que tienen
una base de no cooperación en algo. Ahí es donde
nosotros estamos hablando de alianzas y creemos que este es el
desafío; relaciones entre instituciones, el Estado y las
empresas hay muchas, todos tenemos relaciones, todos concertamos
pero no necesariamente creemos que sean alianzas.
"...no toda concertación es una alianza implícita, al revés, puede ser un acuerdo entre partes que no tienen ninguna alianza..."
El contexto de la alianza
Para entrar al tema, brevemente, quisiera comenzar un poco situándome
en el nivel local, sobre el cual se monta la alianza que les voy
a contar.
Lo primero es que no existen instrumentos de concertación
con el sector privado, empresarial, el gobierno central y los
esfuerzos existentes. En el país, como en la mayoría
de países de América Latina, existe una amplia concertación
de los grupos sociales y las ONG e incipiente con algunos gobiernos
locales, pero por lo general la participación del gobierno
central es muy poca y el sector privado está ausente. A
nosotros nos parecía que una alianza para el desarrollo
local y la democracia local, sería incorporar a estos dos
actores a un proceso de desarrollo local.
El otro elemento del contexto del trabajo local es la obtención
de recursos. Cada institución haciendo lo suyo, cada institución
salvándose, cada institución viendo como gana su propio
protagonismo.
"...las alianzas son acuerdos que llevan a objetivos comunes a corto o a mediano plazo..."
Ausencia de impacto, evidentemente este tipo de proyectos no generan
impacto, son proyectos aislados, desintegrados y no son integrales
por lo general. Nosotros partimos del supuesto de que el desarrollo
local debe ser integral.
El proceso de transición del país, además, requiere
atender problemas sociales fundamentales, no basta con la participación.
Para nosotros, la participación no es un fin en sí
misma, lo que importa es que la gente resuelva sus problemas,
ya sea de participación, de problemas cotidianos que ellos
tengan. Para nosotros ese es el objetivo de la participación,
por eso consideramos que se requerían mecanismos diferentes.
También tenemos que los mecanismos actuales de financiamiento
de desarrollo local están totalmente agotados e insuficientes,
¿cuántos recursos pér capita promedio recibe
una alcaldía en un país como el de nosotros? Estamos
hablando de goteo, de goteo que sólo sirve para hacer una
que otra cosita, ya sea a través de la cooperación
internacional, ya sea de algún otro presupuesto de transferencias
del Estado o de algún otro programa de cooperación internacional,
que por lo general son de 3, 4, 5 años y se termina. Estamos
encerrados en una dinámica en donde el financiamiento no
responde a las necesidades del proceso.
Tenemos procesos de concertación parciales pero sin recursos
para concretar los acuerdos sin los planes. Por ejemplo, en El
Salvador hay como 60 planes participativos de desarrollo local,
así que cómo se financia eso; hay un montón
de cosas que no hay dinero para financiarlas, qué pasa
con esa participación, genera expectativas, genera frustración,
genera procesos de reversión peligrosos para algunas de
las regiones del país. Creemos que ese elemento, era uno
de los elementos que nos preocupaba y por otro lado, evidentemente
en este contexto, la desatención de problemas que estimulan
la polarización y el peligro de una nueva etapa de frustración
que es a la que nosotros queríamos abordar con este modelo.
Los aportes de la experiencia de Nejapa
En este contexto, ¿qué aporta la experiencia que
les voy a contar rápidamente?. Por un lado, genera un mecanismo
de financiación a partir de contrapartidas locales cruzadas
de diferentes actores, o sea para nosotros aumenta la corresponsabilidad,
que es el primer elemento novedoso que creemos que tiene esta
experiencia, creemos que logra modificar una masa crítica
de recursos de primer impacto. El desarrollo local requiere de
una masa crítica de recursos para conseguir impacto, el
desarrollo local requiere una masa crítica de recursos
con más proyectos; cuando los economistas hacen el punto
de equilibrio, definen los recursos que se requieren y los resultados
que se requieren para lograr los objetivos. El desarrollo requiere
también un masa crítica, sino se tiene esa más
crítica no se debe impactar ni darle un vuelco a la situación
local.
El Gobierno en este modelo, tiene instrumentos para ejercer su
rol integrador de facilitador y de rector del desarrollo local,
porque es un poco difícil ser rector sin recursos, sin
tener influencia en los recursos. El gobierno local debe ser
el que facilite, coordine, sea el rector del desarrollo local,
pero ahora los pobres alcaldes no manejan nada y se les pide que
ejerzan control.
Por otro lado, un marco de inversiones basado en la participación,
el marco de las inversiones es la participación de corto,
largo o mediano plazo que es el que sirve de referente al proceso
de inversión.
¿Qué otra cosa aporta este modelo? Tiene como base
una alianza entre el gobierno local, el gobierno central, el sector
privado y la sociedad civil. Creemos que El Salvador, es el único
modelo que existe que está realmente integrando este trabajo
de no coordinación, de no cooperación, porque eso
para nosotros no son alianzas ya que relaciones pueden haber
miles, pero esas no son alianzas, creemos que la alianza debe
de tener un mecanismo más estructurado en función de
intereses y de objetivos y que eso es lo que le sugiere su rol
y su carácter de alianza.
La alianza no financia proyectos, sino programas integrales, la
gente que pone la plata no la está poniendo a un proyecto
específico, sino que está respetando la demanda que
proviene de la gente, lo que se van a definir son criterios de
manejo de recursos de una forma consensuada, pero que no estén
diciendo esta plata va para esto y esta para lo otro. Se está
respetando las decisiones de la gente, concertando y tomando en
cuenta las prioridades de los grupos sociales que tienen un impacto
propio e integra todos los recursos disponibles para esa zona.
Descripción de la experiencia
¿Cómo se formó? Básicamente éste
tiene tres etapas. Una primera etapa, que fue la más dura,
fue la de convencer y tratar de generar una base para que el sector
privado se incorporara en una alcaldía totalmente dominada
por el Frente con un 70% de aceptación, la mayoría
de los grupos sociales organizados con un claro conflicto ideológico
y con un sector privado que iba a llegar a la región a asentarse
y a invertir y que tenía grandes miedos de entrar en una
relación directa con el alcalde, que en ese momento se consideraba
que era traicionar un poco su propio proyecto.
Lo que hicimos fue plantear un esquema de contrapartidas donde
por cada dólar que pusieran las empresas, la Fundación
Interamericana iba a poner un dólar. Evidentemente, el
elemento credibilidad fue importante, pues nosotros no éramos
vistos como una ONG del FMLN o como una ONG empresarial, ya que
podíamos tener más o menos la confianza de todos los
sectores, no total pero suficiente, para poder hacer el puente.
Así que, con el apoyo de la fundación, se generó
la confianza de los empresarios, de que la plata que pusieran
no era cheque en blanco para nadie, porque iba a tener mecanismos
de control y respondería, fundamentalmente, a lo que la
gente decía, no lo que al señor Alcalde se le ocurría
hacer porque quiere hacer política para las elecciones.
En este período lo que hicimos fue movilizar aproximadamente
130.000 dólares de la Fundación Interamericana y las
empresas se comprometieron a poner $130.000 , así que logramos
una primera ronda de 260.000 y la alcaldía puso 100.000
de las nuevas transferencias del Estado. Actualmente con la participación
de Suecia, estamos más o menos en 500.000 dólares,
previendo que podemos acceder a un poco más de los 600.000
dólares.
La tercera fase, consiste en redireccionar los recursos del Estado
en función del proceso del fondo, con el cual creemos que
la disponibilidad va a aumentar todavía.
"...¿Qué otra cosa aporta este modelo? Tiene como base una alianza entre el gobierno local, el gobierno central, el sector privado y la sociedad civil."
Creemos que 700.000 para un municipio pequeño como Nejapa
define sí las condiciones financieras para dar un vuelco,
porque la inversión debe ser masiva a nivel local para dar
un vuelco. Debe ser un plan estructurado integral que le dé
un vuelco a la competitividad, a las oportunidades de la zona,
que permitan estimular la inversión, que la gente tenga
mejor educación, que la gente quiera ir a invertir ahí
porque en Nejapa hay menos problemas que en otras zonas, ahí
es donde se crea la competitividad a través de ese sector.
¿Cómo participan los actores? Hay una junta directiva
del fondo compuesta por todos los inversionistas, ahí la
alianza es tener dinero, no palabras porque hay muchas alianzas
de palabra. Nosotros creemos que una alianza es como un negocio
o una asociación, es qué pone usted, qué pongo
yo, qué sacrifica el uno y qué sacrifica el otro.
Entonces ahí participan: las comunidades organizadas
que tienen dos representantes que son los únicos que no ponen
una parte financiera directa, los inversionistas, en este caso,
los cooperantes, las empresas y la Alcaldía, que también
pone plata.
Hay una coadministración nuestra con la Alcaldía
de tal forma que nosotros garantizamos que la Alcaldía
no se politice y ésta se siente también parte del
proyecto y no siente que se está haciendo al margen de ellos,
que ha sido un problema en El Salvador, o sea manejamos las cuentas
juntos, firmas compartidas. Se contratan los ejecutores según
la especialidad y evidentemente, la idea nuestra, es que lo más
que se pueda del lado de la comunidad y que el papel de las instituciones
sea secundario. Las decisiones se toman preferentemente por consenso,
dado que hay un marco de consenso participativo ya que el problema
es técnico de cómo financiar, pero en general es
que en principio se tome por consenso porque nadie quiere sentir
que sus intereses no son tomados en cuenta.
Evidentemente hay varias cosas en las cuales no se puede hacer
una alianza de este tipo, por un lado la politización de
los gobiernos locales es nociva, el Alcalde del Frente es uno
de los alcaldes más beligerantes, más fuertes, es vicepresidente
de la gremial, y él definitivamente quiere, como lo hemos
dicho "mirá manipulalo, vas a ganar votos pero de
otra forma, no vas a manosear el fondo", él ha entendido
en ese tiempo y al final ha entendido que él es el mayor
beneficiado porque tiene la cantidad de recursos que de otra forma
no hubiera tenido.
Los principios del pacto
¿Cómo opera? En términos muy rápidos
y gráficos, tenemos un plan que define proyectos de corto
plazo que en general son, por ejemplo, hacer un puente, y se identifican
proyectos de mediano plazo, que son proyectos que se van un poco
más al nivel de la problemática del municipio y proyectos
de largo plazo estratégicos, como el rescate ecológico
de la región. Ese es el marco de la gente, ellos han puesto
su orden y han establecido un marco, entonces el fondo, los inversionistas,
toman esto como referencia . Y ¿qué hacen para
financiarlo?; pues las tres partes financian cada proyecto con
estas potestades más o menos: 20% la comunidad, tiene que
poner, tiene que trabajar, el fondo un 30% y otros aportes del
Estado central un 50%. Estos son niveles que no le quitan al
Estado central su responsabilidad en el desarrollo que es una
de las tendencias en algunos casos o trasladárselas solo
a las alcaldías.
Tal vez una de las preguntas es cómo se va a sostener esto.
Nosotros hemos decidido algunos criterios generales, porque creemos
que básicamente lo que debemos crear son criterios. No tiene
que ser un modelo amarrado ni inflexible. En términos
generales, el 60% de la inversión del fondo, el cual se
va a recuperar a través de tasas directas con la alcaldía,
pagos, etc.; no es un regalo que el fondo da, se ha hablado con
las empresas de que se trata de tener un compromiso a mediano
y a largo plazo y no solo para entrar y salir del problema y evidentemente
ahora con la transferencia de recursos al Estado hay un flujo
permanente que puede servir como contrapartidas para los aportes
del gobierno local que se pueden estar direccionando en ese esquema.
Creemos que se puede mantener la disponibilidad crítica
de los recursos que permitan hacer todo este impacto.
¿Cuáles son los instrumentos legales que hemos usado?
Evidentemente hay que hacer convenios bilaterales con cada parte,
pero hay un acta constitutiva de todos los inversionistas que
creemos que es el acto clave del proceso donde toda la visión,
los criterios del fondo se ponen, y las partes los firman es un
acta constitutivo. Hay un reglamento del fondo, que sirve de
marco para todo lo demás, es un reglamento para cada quien
y eso se les ha dicho muy claramente porque o sino se complica
mucho la administración. Hay contratos y convenios con
los ejecutores y como decía, la figura de coadministración,
o sea que no se trata de darle el dinero a los gobiernos locales
o que una ONG haga como le parezca.
¿Cuáles son las condiciones que han permitido la creación
de estos fondos? Porque evidentemente lo que hemos hecho nosotros
es aprovechar una coyuntura, o una cierta condición de un
región para montar esto. Por un lado, la correlación
de fuerzas políticas, una correlación muy pareja,
las empresas han tenido que reconocer que están en una zona
donde si entran sin concertar van a tener grandes problemas.
"Es necesario que cada parte sacrifique algo, el protagonismo es por lo general lo que se debe dejar".
Hay una gran concertación de ONG y comunidades y otros actores,
o sea, casi el 95% de la gente está organizada y las ONG
participan ahí, hay un fuerte liderazgo del gobierno local,
las empresas ven que si no trabajan van a tener un contexto local
muy adverso y complicado, como un gobierno local que les pide
tasas e impuestos y que los puede estar saboteando y en el contexto
actual, ya no solo pueden confiar en el apoyo del gobierno central,
sino que tienen que entrar a una negociación. El conflicto
los afecta a ambos, por supuesto, y ninguno de los dos lo quiere;
hay una larga de tradición de conflicto entre las empresas
y el gobierno local por problemas ecológicos en la región
y tienen crisis generando una conciencia de corresponsabilidad.
No hay que decirles a las empresas "miren ustedes son los
responsables de los problemas del país", nosotros
creemos que eso no es cierto, no es correcto y no genera alianzas.
Yo creo que lo que hay que decir es que todos somos corresponsables
y todos tenemos que aportar algo según nuestras capacidades.
De eso se trata, no que cada quien se lave las manos y deje la
responsabilidad al otro, sino que ambos y todos pongamos lo que
podamos dar, porque a todos nos beneficia lo que va a salir de
acá.
Unas últimas reflexiones que no las pude desarrollar y que creemos
que son claves para poder entender como una institución
como la nuestra puede jugar un rol en esto, tratando de favorecer
un tipo de alianza. Para nosotros lo fundamental es un elemento
cultural; las ONG creemos que somos los hijos llamados de Dios,
los que tenemos las verdades. Nosotros sentimos que se requiere
de una cultura diferente, ver el mundo de una forma diferente,
no verlo entre buenos y malos, sino que cada actor tiene su realidad
y hay que entenderle, hay que trabajar con sus intereses, hay
que reconocer los intereses del otro como legítimo. Para
nosotros, las empresas no son malas , son buenas pero hay empresas
buenas y empresas malas, pero en general las empresas son buenas
dan empleo y si tienen una proyección social el país
las necesita en su desarrollo.
Es necesario que cada parte sacrifique algo, el protagonismo es
por lo general lo que se debe de dejar. Especialmente las ONG
o los gobiernos locales no podemos querer ser los protagonistas,
nosotros en el fondo hemos ido a plantear pero nunca hemos dicho
es nuestro hijo. Es un proyecto de todos, no es de FUSAI, pero
estamos claros que si las otras partes no participan este fondo
no sería una realidad, si han participado activamente y
se han hecho dueños de esta idea y la promueven, igual
que nosotros.
Y por último dejar a un lado los aspectos ideológicos, no
digo desideologizar las cosas, pero tratar de encontrar los temas
de convergencia y ahí ver que el gran tema de convergencia
es la pobreza del país, el problema de la pobreza local,
los problemas sociales, el problema ambiental de Nejapa, su inserción
con el capital. En eso estamos totalmente de acuerdo y estamos
trabajando juntos. Esa es la base de la alianza, eso es lo que
está de fondo para trabajar, para darle al país un
modelo de concertación, un modelo de gobernabilidad, un
modelo de inversión que le permita cumplir, que es lo que
creemos que el país necesita.
