Gastos Militares en Guatemala: Su Impacto Fiscal y Macroeconómico: 1969-1995 Thomas Scheetz
II. Gasto Militar, Desarrollo Económico y Gastos Sociales 1. Comentarios Metodológicos y algunas Implicaciones Políticas
Debido a la falta de datos completos sobre el Sector Público en Guatemala, solo se examinaron en esta investigación los gastos del presupuesto ejecutado del Gobierno Central. El objetivo que orientó nuestro estudio fue el de estimar el impacto económico directo del costo de las fuerzas armadas en la economía guatemalteca y, particularmente, en las finanzas públicas, lo cual está oficialmente documentado en las liquidaciones presupuestarias. Para nosotros el gasto militar incluye los gastos directos (gastos causados, o devengados) para el sector público guatemalteco derivados de la provisión del bien público defensa externa. Al desagregar estos gastos, incluimos, en principio, los siguientes:
i) Todos los costos laborales, tanto del personal militar como del personal civil involucrado en la provisión de defensa;
ii) Operaciones y mantenimiento;
iii) Toda adquisición de material bélico;
iv) Investigación y desarrollo militar;
v) Construcción militar (cuando su fin económico está vinculado en más de un 50% con la provisión del servicio de defensa);
vi) Fondos de pensiones militares cuyo origen es el Tesoro de la Nación, v.g., las transferencias al Instituto de Previsión Militar;
vii) Gastos incurridos por agregados militares y cuentas secretas, v.g., gastos confidenciales con destino militar;
viii) Contribuciones internacionales a instituciones militares, v.g., la Comisión Permanente de los Ejércitos Centroamericanos (COPECODECA);
ix) Defensa civil (si su propósito es principalmente militar);
x) Programas militares de relaciones públicas;
xi) Instituciones militares de salud y educación;
xii) Inteligencia militar, v.g., la Jefatura del Servicio de Radiocomunicaciones;
xiii) Programas cívico-militares donde predomina el aspecto de defensa (por ejemplo, un sistema de radar utilizado principalmente por la fuerza aérea).
Es innegable que ciertos aspectos de nuestra definición (por ejemplo educación, salud y previsión militar) legítimamente podrían ser vistos como gasto social. Sin embargo, nuestro interés principal es examinar los gastos directos totales asociados con la provisión de la defensa. En el contexto de nuestra investigación tales gastos sociales deberían ser incluidos como gastos de defensa, toda vez que estos servicios son administrados por los propios militares y son más onerosos para el fisco que los financiados por el Tesoro para el común de los ciudadanos.
2. El Efecto Macroeconómico del Gasto Militar
a) Debate macroeconómico: El efecto del gasto militar en el desarrollo
Nadie cuestiona el hecho de que los gastos militares, la seguridad y el desarrollo económico son variables interrelacionadas. Sin embargo, la naturaleza empírica de esa relación, en particular el impacto del gasto militar en el desarrollo económico de los países subdesarrollados, fue objeto de un amplio debate académico durante las décadas de 1970 y 1980.
Por un lado se sostuvo que el gasto militar funcionaba como un estímulo al crecimiento económico, igual que cualquier otro gasto fiscal (un argumento típicamente keynesiano). Además, se afirmaba que el gasto militar beneficiaba a la economía de otras maneras, por ejemplo mediante el entrenamiento de reclutas para su futura inserción en el mercado laboral y proporcionando un impulso importante a la modernización de la economía. Esto último, se decía, mediante la aparición de industrias de defensa tecnológicamente avanzadas, la construcción de carreteras y demás infraestructura, así como mediante el espíritu de emprendimiento y liderazgo eficaz de los militares, presumiblemente escaso entre las élites civiles.
Los defensores de la posición contraria en el debate afirmaban que, si bien en algunas circunstancias la institución militar podía aportar al desarrollo, en la inmensa mayoría de los países subdesarrollados el efecto neto del gasto militar era retardar el desarrollo. Esto ocurría -decían-debido a que el gasto militar no tiene una tasa de retorno relacionada con su ejecución presupuestaria. Así, en tanto un tractor, por ejemplo, contribuye a producir granos o un maestro ayuda a aumentar el capital humano de un país, un tanque de guerra, en cambio, no aporta nada al crecimiento de la economía (salvo su función de "póliza de seguro"). Al contrario, el tanque es una especie de lastre que la economía tiene que soportar. Si bien en el mundo desarrollado las industrias de defensa podrían contribuir al crecimiento económico, en los países en vías de desarrollo la misma importación de armas fabricadas en los países desarrollados sería un peso negativo en el sector externo de la economía, y más aún cuando esas armas se adquieren con endeudamiento. De ese modo, en vez de facilitar el desarrollo de la nación el gasto militar produciría justamente el efecto contrario.
Hoy, al nivel académico, y juzgando ese gasto desde un enfoque mundial (es decir, no con una perspectiva regional o nacional), la cuestión casi se ha resuelto. La conclusión más aceptada entre los economistas es que, sin negar algunos efectos económicos beneficiosos, el gasto militar generalmente ha tenido un efecto neto negativo sobre los países en vías de desarrollo. Como se verá después, los resultados del presente estudio tienden a respaldar esta posición.
Este debate se realizó casi exclusivamente a nivel empírico usando modelos econométricos. Un modelo es un intento por formular las más variadas interrelaciones económicas encontradas en un país a través de ecuaciones simultáneas. Debe notarse que, no obstante la utilidad de esta herramienta, todos los resultados econométricos, sobre todo en países subdesarrollados, tienen que leerse con cierta precaución. Aún cuando en nuestro caso conseguimos resultados que parecen ser matemáticamente precisos, estos deben interpretarse como indicadores de tendencias generales antes que como exactitudes.
b) Impacto Macroeconómico del Gasto Militar en Guatemala
Nuestro análisis del impacto macroeconómico del gasto militar en Guatemala durante los últimos 27 años (1968 a 1994) parte del supuesto de que el impacto del gasto militar puede ser positivo o negativo, según la forma histórica concreta en que se haya organizado a las fuerzas armadas y efectuado tal gasto. Así, no tenemos razones teóricas a priori para suponer que el efecto neto sobre la economía va a ser negativo.
Nuestro modelo consiste de once ecuaciones simultáneas, reflejando relaciones entre los gastos militares y el consumo per capita, la inversión en capital fijo, el stock de capital, las importaciones y exportaciones, el producto interno bruto (PIB), la función de producción, el tipo de cambio, los precios de las exportaciones guatemaltecas, y los precios internos de Guatemala.
Aunque falta mayor trabajo econométrico sobre el modelo, las conclusiones obtenidas son robustas. Los gastos militares en Guatemala han tenido un efecto negativo sobre importaciones, exportaciones y crecimiento del PIB durante los últimos 27 años. La teoría que subyace el efecto negativo sobre las importaciones sugiere que los gastos militares, por su utilización de divisas escasas, restan capacidad de importación de bienes de consumo o de capital para los demás sectores de la economía. Ello, sin descartar otras relaciones más indirectas, a través del efecto negativo de los gastos militares sobre las inversiones. El efecto negativo del gasto militar sobre exportaciones es probablemente debido a su efecto, junto al de la guerra interna, en el redireccionamiento de las inversiones hacia otras latitudes, afectando así la creación de industrias nacionales competitivas, con capacidad de vender a nivel mundial. De manera similar, el efecto negativo sobre el Producto Interno Bruto parece ser el resultado directo del desaliento hacia la inversión nacional causado por la guerra y los niveles de gasto militar. La inversión provee el capital fijo que junto con la mano de obra produce el PIB. Si no se invierte, entre otras cosas importando máquinas (bienes de capital), no se puede crecer económicamente ni proveer de empleo a la población. En todas las ecuaciones hemos cuantificado estos efectos fuertemente negativos.
Algunos dirán que nuestro resultado era obvio, pero ello no es rigurosamente cierto. Si bien la guerra civil, sin duda, tuvo efectos muy nocivos sobre la economía, también es concebible que la presencia y poderío del Ejército hayan creado un ambiente de confianza para muchos inversionistas. Se dan casos de otros países en los que la presencia de gobiernos militares estimuló la inversión (v.g., Argentina y Chile en la década de 1970). Sin embargo, aun si tomamos en cuenta esta posibilidad, es posible afirmar que los gastos militares guatemaltecos tuvieron un efecto neto nocivo durante el período 1968-1994. Esto ocurrió debido a que los militares quitaron recursos escasos de sectores productivos de la economía sin compensar con un aporte positivo (v.g., creando un clima de seguridad para otros inversionistas) suficiente para contrapesar sus altos costos económicos.
3. Efectos Fiscales del Gasto Militar en Guatemala: Análisis del Gasto Fiscal
a) Desplazamiento de Gastos Sociales
Un segundo debate, no del todo desligado al primero, concierne al efecto de los gastos de defensa sobre otros rubros de gasto del sector público. Para los efectos de esta investigación era particularmente importante estudiar el desplazamiento de gastos sociales (los sectores salud, educación y otros gastos sociales) por el gasto de defensa. En otras palabras, examinamos la competencia entre defensa y los demás sectores por los recursos escasos del fisco.
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