「国際機関の将来の役割」

に関する専門家会議報告書


議長：アンドリース・ファン・アフト

１９９４年５月７ー８日　　

於：オランダ、ハーグ

.新しい地球規模的挑戦の管理：人口爆発への対処と持続可能な人的開発の推進

60．世界の人口爆発は、国家経済を次々と窒息させ、徐々に生態系を地球規模で破壊し、温室効果を増長し、海面の壊滅的上昇と農地を喪失し、大規模な人口移動を引き起こし、貧困、疾病、紛争といった悪循環をますます強めていくだろう。都会では人口移動をさらに増幅し、黙示録的な伝染病などを増やす生活環境が待っている。1990年の世界人口は57億人であった。その後20年ごとに10億の人口が加算されていく。世界の人口は、2100年には102億人になると推定されている。

61．次世紀の後半に世界の人口は80億人から140億人の間で増えると、さまざまなシナリオが推定している。次世紀までに世界の人口を安定させるためには、合計出産率、すなわち女性１人が出産する子供の平均数を2.1人まで早急に減少させなければならない。2025年までにこれを達成させれば、人口は110億人で安定させることが可能かもしれない。もしこの達成が24年遅れるとすると、人口はさらに60億加算されてしまいかねない。推定値の高低のどちらが現実のものになるかは、今後数年間にとられる政策や措置に大きくかかわってくる。急激な人口増加の恐るべき現実とその見通しや影響は、多国間世界の第一義的な関心の焦点とならなければならない。この異常ともいえる人口増加を抑制することは、世界が直面する最も威圧的な挑戦である。

62．出産率の全体的減少は、多様な方策によって達成しうる。

a)　避妊具の入手経路の拡大と、その活用：世界における避妊具の普及（無計画で望まれない妊娠を阻止する）といった意味での特異な革命が起こった。開発途上世界では出産可能な夫婦の避妊具へのアクセスは、30年前の10パーセント以下から現在では55パーセントを優に超える数値となっている。その結果、家族の規模は歴史的平均の一家族あたり６人の子供から（ほぼすべての社会において）かなり減少し、今日の開発途上国においては約3.8人となっている。世界の出産合計率は、目標値である一家族2.1人に対し3.4人である。しかし、開発途上国でこのレベルに達した国はいまだない。

b)　少女たちの就学と、できれば14才から16才までの教育年限延長の実現：教育を受けていない少女たちはおおむね17才で、また中等教育を受けた女性は21才をかなり過ぎて結婚する傾向にある。10年間の義務教育は、低所得国の総ＧＤＰの0.25パーセントで達成可能である。

c)　女性の権利、地位、雇用機会および生産資源、信用などへのアクセスの拡大。

d)　特に女性や児童を対象とした診療所などを含む基本的な保健サービスの拡充。

e)　子供に対する男性の責任をより明確に定義づけることで、子供を持つことの重大性を意識づけ出産減少に導く。

63．1994年９月に開催予定の「人口と開発に関する国連会議」で採択される運びのカイロ人口行動計画案　−−2000年までに避妊具供給の拡大を図る−− の下に実施される政策と計画イニシアチブのために提示された数値は、110億米ドルと推定されている。現在人口活動に計上されている政府開発援助（ＯＤＡ）の額は、全ＯＤＡの１パーセントにしかあたらない。避妊具への支援増額提案に対し、豊かな国々がそれぞれの通常の負担を負うことになれば、納税者１人あたりの費用負担額は一日につき約１セントほどであろう。しかし、保健サービスと少女への教育設備の拡充は、より多くの資金を必要とする。開発途上国は、提案された計画と措置の実効を可能とするために、それぞれの国家予算における優先度を変更し、必要とされている資金の大部分に自ら寄与することが求められている。

64．多国間システムへの挑戦は、計画をいかに効率的に調整し、どうやって実施するかではない。むしろある一定の援助を希望し、その必要がある国は資金、専門知識や技術的アドバイスをもって支援されるべきだということである。国によって、それぞれ異なる計算や具体的な政策処方箋を必要とするだろう。国家レベルでは、出産の間隔を開けることを目標とした努力を強化し、初婚年令を引き上げるために法律を再検討すべきである。

65．過去40年以上にもおよぶ海外援助は、開発途上諸国の将来を改善することもなく、グローバルなソーシャル・セーフティーネットの創設にもほとんど寄与してこなかった。貧困、失業、疾病、暴力は蔓延している。開発援助は現在の形態では、貿易、海外投資、債務、技術移転など現実の問題に対処できず、ほぼ慈善行為に等しい。各国の狭義なニーズの管理にはまりこんでしまっている国際機関は、主要パラメーターとなるべく世界戦略をまだ編みだしてはいない。

66．社会開発は、次世紀には特に上記の人口目標値の実現と貧困を根絶するために、加速されなければならないのは明確である。国連が1995年にコペンハーゲンで開催を予定している社会サミットは、かなりの資金増額を必要とするこの挑戦にどのように対応していくかという、整合性のある政策指針をまとめていかなければならない。しかしながら、先進国によって合意され繰り返し表明されている目標値であるＧＮＰの0.7パーセントという政府開発援助を達成（または超過）しているのはわずか数カ国である。全ての国家が0.7パーセントの貢献をすると、

1450億米ドルという、例えばリオの地球サミットで採択された「アジェンダ２１」の実行に要する資金を十分に生み出すことができる。将来必要とされるのは、貧困緩和のためのかなりの規模の国連資金である。このように膨大な金額を必要とするマーシャル・プラン型の計画は可能であろうか。また、どのようにしたらより効率的に資金の調達、運用、管理ができるのだろうか。つぎの金融に関する章では、この側面に対応する方法を考察する。

67．必要な財源調達のための方法を策定する努力は、多国籍構造、意志決定および開発援助プログラムの管理など、緊急な改革によって補完されるべきである。現在の制度では、なすべきことも果たせないだろう。持続可能な人的開発にかかわる個別の国連資金と計画を一つの部局に統合すると、現時点では約50億米ドルに達するとみられるが、これはブレトン・ウッズ体制のなかで活動している国際開発協会（ＩＤＡ：第二世銀）の規模でしかない。このような部局は、はるかに大きな資金を管理する能力を備えるように構成されるべきである。開発のための国連統一機関を創設することによって、それぞれの少額基金の管理と、対抗する官僚機構と取り合い合戦をする個別の運営機関の必要性を打ち消すことができる。

68．ほとんどの国の国内政策は、持続不可能な開発を推進し、化石燃料と炭化水素エネルギー資源を使用してきたことで、地球の温暖化、酸性雨、空気汚染、その他これらに関連する現象を引き起こしている。持続可能な開発を奨励するだけでなく、経済生産性、産業効率、国際競争力を改善する方向でこうした政策を修正することができよう。あらゆる社会における政治制度の安定は、自然体系を土台に成り立つからである。

69．1990年代の世界は毎年9500万の人口増を見ることになろう。このうち9000万人は途上国、500万人は先進国における増加である。1990年代の温室ガスによる地球温暖化は、途上国における9000万人の人口増加がもたらす結果より、先進国における500万人の増加のほうが、その生活様式によってきたすものが大きい。国際機関は、これらの問題に対する認識を国際レベルで高めることから始め、消費の動向や工業化をいかに改善すべきか考案しなければならない。

70．済政策の焦点は、国内レベルであれ国際レベルであれ、一様に成長に置かれていた。しかし西欧と北米の先進工業国は、そのＧＤＰの４から５パーセントを環境問題によって喪失している。東欧諸国は６から10パーセントを失い、開発途上諸国のいくつかは、10から18パーセントも失っている。これらの比率はここ数年緩やかではあるが、着実に増えている。経済政策の照準を持続可能な成長に変更する必要があろう。

71．2500万人の環境難民は、あらゆる形態の伝統的難民の数を少なくとも50パーセントは上回っている。こうした人々はそれぞれの故郷では最低限の日常生活をもはや維持できなくなってしまったのである。われわれが生きている間に、その数は１億人を超えてしまうかもしれない。そして数十年の間には、数億人を超すだろう。この傾向は、特に開発途上世界における職業飢餓によってさらに悪化するだろう。もし開発途上国がすでに生まれた新入者をその職業人口に組み入れるのなら、現時点で20億人、2025年には30億人に到達する労働力に対し、将来にわたって年間平均4000万の新規雇用創出を達成しなければならない。失業はすでに労働力の25パーセントにも達しており、約７億5000万人が失業している。これは先進国の労働力全体を若干上回る。1980年代初・中期のブーム時でも、米国経済が年間200万の雇用を創出することは困難であった。今後25年間で、途上国の失業者は11億人に達し、先進世界の人口に匹敵する数になるだろう。このような規模の雇用など、全くありえない。環境難民の数は、今世紀末には倍増する可能性が高い。世界は政治的、社会的、民族的、また文化的にも破壊的な全く新しい地球規模の現象に対応しなければならなくなるだろう。

72．開発途上世界だけでも必要とされている膨大な雇用数を見ても、新しく異なったタイプの技術が必要とされていることがわかる。開発途上国における技術開発は、先進工業国が経験してきた道筋をたどることはできない。環境問題が失業と極めて密接につながっていることからも、労働集約的な技術が支配的にならなければならない。

73.　リオ・サミットを受けて、国連の中に持続可能な開発委員会（ＣＳＤ）が設立され、国際機関ネットワークの中の社会経済理事会（ＥＣＯＳＯＣ）の下部組織として発足した。持続可能な開発と関わる全てを網羅したＣＳＤの任務は、実際にはかなりの障害となるかもしれない。意味ある措置の採択と実行を加速するのではなく、遅延させてしまう可能性もある。またＣＳＤには、成長と開発の優先事項を決定することを含めて、国内または国際政策の決定に最終的にはかなりの影響力を行使できる大蔵大臣が参画していない。

74．ＣＳＤは、現在検討中の開発に関する事実に即した報告の作成を要求するよう奨励されるべきであり、それによってそれぞれの政府に対して自己批判のほとんどない分析報告を提出させるのでなく、国家を超えた現実に焦点をあてることができる。ＣＳＤは、国内政策がどのように調整され、政界の環境という財産の保護ににどれだけ貢献したか、または失敗したかといった判断を下す独自の基盤を築くことができる。

75．無意味な討議の拡散を誘発しないよう、ＣＳＤが他の国際機関、例えばＥＣＯＳＯＣや総会において報告する必要があるか否かが検討されるべきである。ＣＳＤが、関係政府と事務総長に注目すべき特定分野や計画を直接報告するだけで十分なのではないか。

76．その起源、任務、構成、活動手法などからくる欠陥からみて、ＣＳＤが環境悪化、貧困、または人口増加など、地球規模の問題を討議する効率的で望ましい組織になれるかどうか疑問が生じてきている。安全保障理事会が当該分野における強力で効率的な機関であることから、そのような機関を設立してはどうかとの提案が出されている。そのような機関は、拘束力のある決議を採択し、決定事項の実施を実現できるような権威を委譲される必要がある。（しかし明らかに安全保障理事会にも、政府に政策を実効させる力が欠如している。）

77．この文脈において、1989年４月に全体陸から24の首脳がハーグに集い、環境の分野における政府または民間行動の国際的に拘束力のある政策枠組みを設定する、高官を任命することが合意がされた。この枠組みは国際司法裁判所の管轄に属し、規制と実効権限をも付与されるべきとされた。この合意はトップ・ダウン形式で到達したもので、いまだ実現されてないが、ＣＳＤの任務はこの面においてもかなり見劣りがする。

78．地球温暖化を軽減させるためには、二つの国際的な側面での対応が必要である。一つは、拘束力があり実行可能ですでに合意にされた協定の強化で、もう一つは、核融合、太陽エネルギー(photovoltaics)と地熱エネルギーなど、再生可能なエネルギー資源の開発と導入への大規模な国際的研究プログラムで、これは二酸化炭素削減技術の開発と省エネ技術の推進などが含まれる。このような大規模な計画に対応する適切な国際的枠組みは当然だが、政府、科学者、民間部門、ＮＧＯ、国際機関などを巻き込んだものでなければならない。　

79．核廃棄物の安全性が高くで安定した処理と原子炉の安全な解体法を模索するための国際的な努力も、国際原子力エネルギー機構（ＩＡＥＡ）の協調の下に強化されるべきである。さらに、原子力発電所などの安全基準を改善するため、民間の原子力計画なども改善されなければならない。

.指導力の責務

80．国際機関は、各国政府からの指示や要求を待つ役者のように受動的なものではなく、またそうあってはならない。ある組織の事務総長が政府に、彼または彼女が何をなすべきかを問い合わせに行っているようでは、何も起こらない。政府間会議で適正な事項が議論され、可能な限り幅広い参加による討論で前向きの成果をもたらすようにするのは、事務局の役割である。それには官僚的指導力が不可欠である。諸機関は、各国政府を建設的に関わらせるために必要な改革を導入する指導的役割を担うよう、自らを位置づけなければならない。　

81. 建設的な官僚指導を確かなものにするには、主要国際機関における指導的地位の人選過程により一層注目を払うべきである。いろいろな意味で、指導者の経歴がその機関の財政や影響力をあらかしめ決定してしまうからである。

.国連と多国間活動の資金援助

82．様々な努力にもかかわらず過去30年間の国際開発が失敗に終わっているということは、政治的意志の欠如、運営の失敗、汚職、能力と組織の欠陥などがあったと思われる。しかし最も重要なのは、開発と平和維持活動を展開するための、大規模な財源の欠如に起因しているということである。この問題と、これが生み出す症状は、国連およびその社会経済部門を組織化したり再構築することだけでは解決されない。

83．逆説的なことだが、国連とその諸機関は、かなりの資金を必要とする一層複雑な課題に直面しているにもかかわらず、恒久的財政危機に遭遇している。拠出金の振込遅延に対して利息を課すなど、既存の資金メカニズムを改善してももはや効力を失っている。国連とその諸機関の財政危機は、多くの国が義務づけられた分担拠出金を期限通りに全額支払わないことに起因している。加盟国政府は、期限内に全額義務づけられた支払を実行するよう常に通告されるべきである。

84．不幸にして、だれもが原則的に賛成するが、現実には滞納金は悪化するばかりだ。国連の現在の財政構造の下では、支払わない方が得をする状況である。逆説的だが、ある国家がその分担金を支払わないと、あとの交渉事でより有利な立場を得ることになる。財政支援は、どのような国内制度も黙認できない志気を育むので、コンテストとして見られてはならない。さらに国連がソマリアや旧ユーゴスラビアで、直面しているような状況のもとでは活動をしようと考える国家など絶対にありえない。現在の窮地を打開するためには、各国政府は自らを特定の権利を保持する加盟国というだけでなく、権利と義務双方を分担する顧客だとする考えをさらに強めなければならない。これによって所有感が生じ、組織の通常予算の分担金の期限内払い込みを確定できるかもしれない。それはいずれにしても、国連組織のバックボーンを財政的に支えるだけに留まる。このような文脈から、拠出金の上限、下限または最大限、最小限といったことに関する既存の規定も調整されなければならない。

85．国連の財政的命運は、各国政府がそれぞれの財政赤字を厳しき考えるのにつれ、さらに危うくなると思われる。これは、多国間目的の支出能力の国内支出に対する抵抗力に影響を与える結果となる。

86．制度的基盤を維持するための義務的費用以外にも、例えば国連システムの中の開発と人道的活動（ＵＮＤＰ、ＵＮＩＣＥＦ、ＵＮＦＰＡ、ＷＦＰなど特別機関の計画）など、持続可能な人的開発を推進する活動は、主だった拠出国政府による法的義務を伴わない責任分担の概念に基づいて約束された自主的な年次拠出金によって賄われている。過去数十年間にわたる、より幅広く安定しかつ予測可能なシステムを作り上げる努力はいまだ成功していない。北欧諸国は、査定・交渉・自主的拠出などの方式を統合した財政支援制度の採択を提唱している。概して、財源が恒常的に欠如している現在の責任分担制度では不十分であるとみなされている。また、平和維持活動に焦点があてられた結果、多くの国々の財源が国際開発から移転された。

87．新制度に向けての第一歩として、持続可能な開発およびその他の新たな地球規模の問題に関し、国連の介入の規範が合意されるべきである。これは、追加資金は必要か否か、必要であればどの程度かを確定することを助ける。資金が唯一の制約要因ではないかもしれない。今後の意志決定は一つの原則によって導かれるべきである：地球規模の計画実行の決定が下される時は、常に全面的な金融支援が保証されるべきである。もしそれが不可能な場合、当該計画は繰り延べされるか、代替的な進め方が探究されるべきである。

88．過去数十年の間に、開発または社会問題に関する国連会議のほとんど全てが、他と無関係な個別の財政支援を提案してきた。各国政府は、このような混乱を招きやすく未調整な財政推計や提言または資金計画の非生産的拡散を、阻止しなければならない。

89．持続可能な開発に関する活動だけで、年間約1250億米ドルにも上ると推定される資金を世界が必要としていることをめぐって、特定の国際活動に何らかの税を課すことでこの膨大な資金が取得できるだろうかという設問が提起されている。サービス分野に直結した、新しく創造性に富んだ財政確保装置（例えば、国際航空旅行・出発料金などを航空券に加算する；武器販売税、国際通信と郵便サービス；グローバル化する金融市場における特定の資本取引に課す税など）は、このような活動計画に対する資金確保に必要な資金の流れを安定的に創出できるだろうことは想像に難くない。しかし、このようなあらゆる新しい発想は、一般の人々の十分な支持を必要とし、現在の国連に対する一般の支援を損なわないように注意を払わなければならない。国連が現在おこなったり、今後予定している計画全てに財政支援するのではなく、さまざまな計画を支援するために調達された資金を管理し配分するための適切な意志決定と投票手続きといった具体的なファシリティーをいずれ設立する必要があるだろう。

90．しかし、注意深い検討に値する難点もある。仮にこれらの税金や料金が「痛み」を伴わないとしても、赤字問題を抱える諸政府は、自らの目的のためにさらに引き上げてしまうだろう。従って、一見したよりも「痛み」を伴うものかもしれない。一般に課税は嫌われる。もしも国連が課税をしようとしたら、民主的に選出された当局の代わりに、非民主的で選出されたものでもない当局がそのような課税を実行してよいのかという重要な反論も出てくるだろう。

91．国連の平和維持活動は、現在義務づけられた資金拠出を基盤とする個別予算によってまかなわれている。平和維持活動の予算は、1991年の６億米ドルから、1992年には28億米ドルに拡大し、1993年には43億米ドルに達した。今では、通常予算をはるかに上回っているが、通常予算と同様に延滞、または無払いという症状に悩まされている。このような分野における一定の責任を、地域機関に委譲しても必要な効果は現れまい。というのも、ほとんどの関連機関もまた国連よりもっと深刻な資金不足に悩んでいるからである。これではいかなる行動をとる事もはばまれてしまう。平和維持活動に限って、金融と通貨関連商品、特に特別引出権（ＳＤＲ）などへのアクセスを国連に許可する可能性を検討してみても良いかもしれない。

92．将来の資金調達制度自動性化を導入するために、提案された代替案または新発想の資金調達制度の実現可能性を検証し、国際機関システム相互間の提携または管理方式を明確にすることを目的とした金融・財政・行政専門家による独立した国際グループの設立が明らかに必要であり、急務でもある。