En los cuatro países estudiados: Guatemala, El Salvador,
Honduras y Nicaragua se observaron inversiones de los militares,
tanto a nivel personal como institucional, y en el libro se describen
muchas de ellas en detalle. En algunos casos, sobre todo en Honduras,
también se observan curiosas combinaciones, en las cuales
militares en activo y en retiro aparecen como socios de los institutos
de previsión militar en algunas empresas. Desde luego,
cada país presenta características diferentes. Tal
vez los casos más sobresalientes son los de Honduras y
Guatemala, en los cuales los institutos de previsión militar
poseen bancos, que a su vez controlan otra serie de inversiones,
convirtiéndose de esta manera en verdaderos conglomerados
económicos.
2. Acusaciones de competencia desleal
Una de las principales críticas a las actividades empresariales
de los militares se refiere a las acusaciones de competencia desleal,
entendida como la existencia de privilegios que los empresarios
civiles no poseen. Estas prerrogativas pueden ir desde exoneraciones
de impuestos, pasando por la utilización de recursos públicos
(incluidas horas laborales) en las empresas militares y el favoritismo
estatal a la hora de otorgar contrataciones, hasta la mora tolerada
en el pago de servicios estatales como la electricidad. El estudio
recogió numerosas críticas en este sentido, y se
constataron algunas de estas situaciones, aunque con diferente
grado de importancia según el país.
En cuanto a exoneraciones de impuestos a los otros negocios y
actividades de los institutos de previsión militar, también
se observó un patrón general según el cual
estos institutos gozaban de amplias exoneraciones. Sin embargo,
de igual manera, se ha observado una tendencia a la eliminación
de estos beneficios.
3. Prerrogativas de los sistemas de previsión militar
frente a otros sistemas de previsión social.
Relacionado con el tema de las prerrogativas de los militares,
otro de los elementos que la investigación pretendía
determinar era si los sistemas de previsión militar gozaban
de privilegios en comparación con otros sistemas de previsión.
En primer lugar, en cuanto a los porcentajes en las contribuciones
del estado a los regímenes de previsión militar,
en general se observa una tendencia a que estos sean un poco mayores
que para los otros regímenes de previsión social,
aunque frecuentemente los aportes de los afiliados son también
proporcionalmente más altos. Se debe recordar que el financiamiento
de estos sistemas es tripartito: una tercera parte se le deduce
al afiliado de su sueldo, otra tercera parte la paga el patrono
y la otra tercera parte la pone el estado. En el caso de los empleados
públicos, el Estado pone dos terceras partes, que es la
situación de los institutos de previsión militar.
Una crítica que se escuchó en general en los cuatro
estudios, sin embargo, es que el Estado paga puntualmente su contribución
a los institutos de previsión militar, pero no así
a otros institutos de previsión de empleados públicos.
En este sentido, sí pareciera tratarse de una prerrogativa
de los militares.
4. Número de beneficiados con las actividades económicas
de los Institutos de Previsión militar
Uno de los principales argumentos que los militares presentan
para defender su participación en negocios es la necesidad
de generar recursos para dotar a los integrantes de las fuerzas
armadas de una seguridad social, que les brinde una vida digna.
No obstante, el estudio evidencia que esto no es así, pues
en la mayoría de los casos, con la excepción de
El Salvador, se observa que los beneficios de los institutos de
previsión militar recaen fundamentalmente sobre los oficiales,
auxiliares y especialistas. Lo anterior a pesar de que, en la
mayoría de los casos, las leyes constitutivas de los institutos
de previsión militar --con excepción de Guatemala--
establecen que se considerarán como afiliados todos los
integrantes de las fuerzas armadas.
Así, en Honduras sólo alrededor de 5.000 oficiales
y auxiliares cotizan al IPM, de un total de alrededor de 18.000 integrantes de las fuerzas armadas. En Nicaragua, sólo 2.400 oficiales, de un total de alrededor de 14.000 miembros de las fuerzas armadas, cotizan para el IPSM. En Guatemala cotizan alrededor de 10.641 oficiales y especialistas, comparado a un total de unos 40.000 miembros de las fuerzas armadas. El Salvador es el único país donde aparentemente cotizan la totalidad de los integrantes de las Fuerzas Armadas: alrededor de unos 28.000 efectivos.
Esto se justifica, según lo explican los militares, por la alta
rotación de las clases y soldados, por lo que los sistemas
de previsión militar buscan beneficiar sólo a aquellos
que desean hacer carrera militar. A pesar de la validez de esta
justificación, pareciera que los frutos de las actividades
empresariales de los institutos de previsión militar benefician,
en la mayoría de los casos, a una fracción de los
integrantes de las fuerzas armadas.
5. Mecanismos de control y transparencia
Uno de los problemas medulares de la incursión de los militares
en negocios es la tradicional falta de control sobre sus actividades,
sus presupuestos y el destino de sus ganancias. Durante el tiempo
de las guerras civiles, en general las actividades de los ejércitos,
incluyendo sus finanzas, se cubrían bajo el manto del secreto
de estado en aras de la seguridad nacional. También influía
desde luego la tradicional impunidad con que los militares actuaban
y se desenvolvían en las sociedades centroamericanas. A
pesar de los cambios políticos que se iniciaron desde comienzos
de esta década, ha persistido una tendencia, tanto de los
militares como de algunos sectores políticos o bien de
las sociedades civiles, de considerar que los civiles no deben
inmiscuirse en los asuntos de los militares. Esto desde luego
se ha aplicado a sus finanzas. Es claro que en los tiempos actuales
esta justificación ha perdido su validez, lo cual no obsta
para que el sentimiento de que los civiles no deben inmiscuirse
en los asuntos de los militares todavía persista, si bien
desvaneciéndose gradualmente. En este sentido, el estudio
evidenció que en los últimos años se han
dado avances en cuanto a la supervisión de los institutos
de previsión militar, lo cual indica una tendencia positiva,
aunque todavía es bastante lo que falta para una verdadera
transparencia de las actividades económicas de los militares.
Si bien en todos los institutos de previsión militar hay
auditorías internas, éstas se dirigen más
bien a dar cuenta de las finanzas a sus afiliados, por lo que
el verdadero control civil de los fondos públicos que hay
de por medio se da por otros canales, incluyendo la presencia
de representantes civiles del estado en sus juntas directivas,
controles por parte de las cortes de cuentas o contralorías
y ministerios de defensa, así como la aprobación
de los presupuestos por las asambleas legislativas. Sin embargo,
el estudio determinó que estos controles no son muy efectivos,
con la excepción tal vez del caso de Nicaragua en los últimos
años.
Por ejemplo, en cuanto a la composición de las juntas directivas,
el patrón general es la ausencia de representantes civiles
del estado, con la excepción del caso de Nicaragua.
Por otra parte, todos los institutos de previsión militar
tienen auditorías internas y otros mecanismos de control,
los cuales en general parecen ser poco eficaces en la medida que
la supervisión externa falla. Nuevamente, la excepción
parece ser Nicaragua, pues recientemente el Ejército presentó
a la Contraloría de la República un informe auditado
por la firma Price Waterhouse.
La supervisión por parte de los parlamentos también
ha sido de limitado valor. Según los lineamientos legales
de muchos de estos países, en el tanto que los institutos
de previsión militar reciben dinero estatal, deberían
presentar un presupuesto para su aprobación por los diputados.
Sin embargo, en la práctica, generalmente los fondos se
han girado como partidas dentro del presupuesto de defensa, lo
cual ha liberado a los militares de tener que presentar a los
parlamentos los informes respectivos.
6. Reflexiones finales
Los anteriores elementos sugieren algunas reflexiones prácticas
y éticas en torno al fenómeno de los soldados empresarios.
La gran pregunta, desde luego, es si es o no conveniente que los
militares se conviertan en empresarios. Para contestarla, se deben
tomar en cuenta varios aspectos.
En primer lugar, es un fin lícito el que los sistemas de
previsión militar, al igual que los demás sistemas
previsionales, generen recursos para beneficiar a sus afiliados.
La clave está, entonces, no tanto en el fin, sino principalmente
en los medios utilizados para lograrlo. Y se dice que el fin es
lícito partiendo de que las inversiones se hacen exclusivamente
para beneficiar a los afiliados y no que están motivadas
por afán de lucro, pues si fuera así se estaría
pervirtiendo el papel de las fuerzas armadas.
Partiendo pues de que el fin es lícito y que el elemento
clave aquí es el medio, primero se debe reconocer que un
factor común a todos los regímenes previsionales
- y no solo los militares-- es que hay de por medio dinero del
estado, aportado por todos los contribuyentes. Esto implica que
todas las actividades de estos regímenes deben estar sujetas
a recios controles, tanto de orden interno como externo, y ser
de una transparencia absoluta en el suministro de información
que el público en general pueda accesar. Cualquier otra
situación debería ser inaceptable.
Más aún, se podría considerar que las fuerzas
armadas, al tener el monopolio de la defensa externa de la nación,
en términos reales poseen un anormal poder de coerción,
lo cual sugiere que deben ser tratadas y controladas con mayor
rigor que cualquier otra institución. Ese puede ser el
precio, tal vez, del privilegio de ejercer el delicado monopolio
de las armas.
La tendencia del pasado a mantener una especie de secreto de estado
sobre las actividades económicas de los militares y de
los institutos de previsión militar no es más que
una manifestación de falta de poder real de las instituciones
democráticas civiles frente a los militares. Así
como se ha visto una tendencia positiva al cambio en los años
recientes, es de esperar que en los próximos años
se logre consolidar los mecanismos de control civil sobre las
actividades económicas de los militares.
Es crucial que se delimite claramente la separación entre
los institutos de previsión militar y las fuerzas armadas.
Esta separación sí parece operar en el tanto que
los recursos generados por los institutos de previsión
militar generalmente no son, como lo han manifestado los militares
entrevistados, utilizados para sufragar gastos propios del funcionamiento
de las fuerzas armadas pero, para efectos de control de las actividades
económicas y aprobación de los presupuestos, los
institutos de previsión militar se cobijan bajo el manto
de la discrecionalidad de las fuerzas armadas.
Además, el hecho de que haya fondos públicos de
por medio, con la consiguiente necesidad de transparencia absoluta
en las finanzas, así como una garantía de seguridad
en las inversiones, sugiere que la forma en sí como se
realicen las inversiones es delicada. Esta observación,
desde luego, no es exclusiva para los institutos de previsión
militar, sino en general para toda institución que invierta
fondos públicos. Por ejemplo, al realizar los institutos
de previsión militar inversiones mediante la creación
de sociedades anónimas para ejercer directamente el comercio,
los fondos públicos se pueden estar sustrayendo del control
de las instituciones democráticas pertinentes.
Por otro lado, las inversiones en empresas o negocios son sin
duda de alto riesgo, y si las empresas compitieran en igualdad
de condiciones con la empresa privada, su rentabilidad e incluso
su supervivencia son inseguras. Al fin y al cabo, el experimento
de las empresas estatales en nuestra región fue un fracaso.
Si los fondos de pensión se utilizan para crear empresas,
se les estaría poniendo en peligro, lo cual atenta contra
el principio de seguridad que generalmente es la regla en las
inversiones de este tipo de recursos.
Además, sería criticable que empleados que laboren
en estas empresas privadas lo hagan con un salario pagado con
fondos públicos, en el tanto que se le estarían
subsidiando costos de operación y, por lo tanto, dando
ventajas sobre otros empresarios particulares.
Por otro lado, al darse esquemas de co-inversión entre
los institutos de previsión militar y socios particulares,
sobre todo militares a título personal, los recursos estatales
eventualmente se estarían mezclando con recursos privados
en la creación y operación de empresas mercantiles.
Debido a las anteriores observaciones, pareciera que la regla
debería ser que los fondos de pensión se inviertan
en títulos valores, idealmente del sector público
(bonos de deuda, títulos valores de entidades financieras
estatales, etc.), aunque también podrían ser del
sector privado, siempre y cuando se trate de empresas que brinden
cierta garantía de seguridad en la inversión. Otras
opciones son los créditos hipotecarios, con la ventaja
de que adicionalmente estarían ayudando a resolver el problema
de vivienda.
En general, si se dieran los requisitos de transparencia y control
por parte del estado y del público en general, los negocios
de los militares tendrían que competir en igualdad de condiciones
con la empresa privada. Y sería el mercado el que se encargaría
de determinar si este tipo de actividades son las más convenientes
para invertir fondos de pensión de los afiliados.
Si algo es sintomático en la incursión de los militares
en los negocios, esto es la búsqueda de nuevos recursos
y ocupaciones. Claramente, los tiempos actuales los han desprovisto
de su justificación tradicional: la defensa de la integridad
territorial y la soberanía del Estado frente a amenazas
externas, y la protección de las instituciones democráticas
frente a amenazas internas. Este papel se ha cambiado en muchos
casos por un afán de lucro, lo que cual evidencia que la
función original de las fuerzas armadas gradualmente ha
ido desapareciendo. Al igual que el libre mercado se encarga de
regular la supervivencia de las empresas, son las circunstancias
históricas particulares las que dictan la necesidad de
la creación, vigencia o eventual desaparición de
las instituciones estatales.
