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IV. Control y Supervisión Estatal
Desde su nacimiento las OSFL, están sujetas al control de los órganos del Estado, por cuanto el otorgamiento de la personalidad jurídica, esta determinado por la decisión que en tal sentido tome, la Asamblea Nacional. El acto de voluntad de los asociados, al constituir en Escritura Pública una OSFL, no es suficiente para dar vida a la misma, ello depende del otorgamiento de la personalidad jurídica. Por tanto, como consideración general podemos aseverar, que el primer control del Estado sobre las OSFL, se produce, en el mismo acto de su nacimiento como persona jurídica.
A) Control del Ministerio de Gobernación
Es en la Ley 147 antes explicada, en donde se concretan las facultades de control y supervisión del Estado , en el nacimiento vida y extinción de las OSFL.
El Art. 6 y siguientes de la Ley citada, regula los requisitos y procedimientos para obtener la personalidad jurídica, los cuales analizamos oportunamente.
El Art.14 de la misma, indica que el Departamento de Registro y Control de Asociaciones del Ministerio de Gobernación, es el organismo de gobierno competente para la aplicación de ese Ley, hecho jurídico que también analizamos con anterioridad.
El Art. 13 de la Ley 147,establece las obligaciones de las OSFL. Los literales a), b) , c) y d) del mismo señalan tales obligaciones , relativas: A la aprobación de los Estatutos por parte del Ministerio de Gobernación. La presentación ante la Asamblea Nacional, de la Escritura Pública, o Certificación de Acta, de aprobación de los Estatutos, como documentos necesarios para tramitar la solicitud de la personalidad jurídica. La obligación de inscribir la OSFL en el Registro de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro del Ministerio de Gobernación. Y la obligación para las OSFL de llevar Libro de Actas, de Asociados y de Contabilidad, los cuales deben ser sellados y rubricados por el jefe del Departamento referido.
El Art. 13 antes referido, también establece como obligaciones para las OSFL lo siguiente:
a) Cumplir con los requisitos legales establecidos para las donaciones provenientes del exterior e informar de las donaciones que se reciban, tanto al Departamento de Asociaciones del Ministerio de Gobernación, como al Ministerio de Cooperación Externa.
b) Remitir al Ministerio de Gobernación, los balances contables al finalizar el año fiscal.
Las disposiciones legales antes citadas, nos indican que el Poder Ejecutivo, por medio del Departamento de Registro y Control de Asociaciones del Ministerio de Gobernación, ejerce la supervisión y controles directos sobre las OSFL, que se materializan en las facultades antes indicadas, especialmente las prescritas en los Arts. 13 y 14 de la Ley 147.
El incumplimiento por parte de las OSFL, de lo consignado en los artículos antes citados, puede dar origen a la aplicación de las sanciones, que establece el Art.22 de la Ley en mención, facultando al Departamento mencionado para imponer, como sanción administrativa, multas en dinero efectivo, e inclusive la intervención directa del Ministerio de Gobernación, en la administración de la OSFL, por el periodo necesario para solucionar las irregularidades que se hayan producido, al violar las disposiciones del Art.13 de dicha Ley, las cuales ya hemos analizado con antelación.
El Art.24 de la Ley citada, establece las causales de cancelación de la personalidad jurídica, pena máxima establecida , artículo que ya analizamos en otra parte de este trabajo.
De lo anterior podemos deducir y resumir lo siguiente:
El Gobierno de las República por medio del Ministerio de Gobernación, está facultado para ejercer supervisión y controles de carácter administrativo, de las actividades que realizan las OSFL. El alcance de dichas facultades es amplio y esta determinado por la capacidad gubernamental de ponerlas en practica.
Los mecanismos que emplea para ejercer esas facultades, van desde inspecciones directas a los libros de Actas y Contabilidad, así como pedir informes sobre actividades especificas, inclusive citando a comparecer ante el Ministerio de Gobernación, a los directores de la OSFL y levantando expedientes sobre casos determinados.
Asimismo el Ministerio de Gobernación interviene, a solicitud de parte, cuando se producen conflictos de orden interno entre los miembros de la OSFL, como por ejemplo cuando hay pugnas por elección de directivas, procediendo en este caso, a revisar las convocatorias e integración de la Asamblea donde se elegirá dicha Junta directiva, así como a supervisar la celebración de dicha Asamblea.
Igualmente el Ministerio de Gobernación interviene, en casos de quejas o denuncias relativas a irregularidades, en el manejo administrativo de las OSFL.
Cabe indicar que la Ley 147, no establece los procedimientos de supervisión y control del Ministerio de Gobernación sobre las OSFL, salvo la obligación de éstas de remitir los informes y balances contables. Por lo que, los mecanismos de supervisión y control, los establece el mismo Ministerio como procedimiento gubernativo, lo que en alguna forma podría dar lugar a arbitrariedades, que pueden obstaculizar, el pleno ejercicio de los derechos de las OSFL.
B) Control del Ministerio de Cooperación Externa
Las OSFL también son sujetos de control y supervisión por parte del Ministerio de Cooperación Externa. En este caso las facultades de control de dicho Ministerio provienen de dos fuentes:
a) Lo prescrito en el literal e) de la Ley 147, en cuanto a la obligación de las OSFL de remitir al Ministerio de Cooperación Externa, información acerca de las donaciones que reciben.
b) Las disposiciones que contiene, el Reglamento de Procedimiento para la Gestión y Ordenamiento de las Donaciones procedentes del Exterior. Emitido por el Ministerio de Cooperación Externa el 25 de noviembre de 1986. El cual fue incorporado con fuerza de ley, en el Decreto Ejecutivo No.56-90 por el cual se creo nuevamente (después de haber sido suprimido) el Ministerio mencionado.
El Reglamento de Procedimiento para la Gestión y Ordenamiento de las Donaciones procedentes del Exterior, contiene una serie de disposiciones, que facultan al Ministerio de Cooperación Externa, para controlar de una forma absoluta la gestión, recepción y uso de las donaciones en dinero efectivo o en especie, que reciban las OSFL.
En su Art. 4, el Reglamento prescribe, que todas las gestiones para obtención de donaciones, deberán contar con la aprobación previa del Ministerio de Cooperación Externa. Los artículos subsiguientes establecen, una serie de informaciones y requisitos que la OSFL donataria debe cumplir, previo a la aprobación de la donación por parte del Ministerio mencionado.
Asimismo el Art. 9 de dicho Reglamento, prescribe los requisitos a cumplir, para la recepción de la donación y el Art. 10 establece la obligación, de remitir al Ministerio informes evaluativos trimestrales, sobre la ejecución de la donación, hasta la conclusión de los fondos.
Para los efectos de control y supervisión de las donaciones, el mismo Reglamento en su Art. 12 crea el Registro de Donaciones. Y el Art. 13 hace referencia a las sanciones que se aplican por incumplimiento del procedimiento que el Reglamento establece.
"No se permitirá el ingreso o uso de donaciones en que el donante o el donatario no hayan seguido el procedimiento contemplado en este Reglamento. Lo anterior es sin perjuicio de las sanciones que resulten aplicables por la infracción de las disposiciones vigentes".
El Art. 14 del Reglamento en mención dice: "Sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que correspondan, el Ministerio de Cooperación Externa mantendrá informada a la Presidencia de la República de los casos de infracción de este Reglamento, a fin de que se adopten las medidas correctivas que se juzguen oportunas".
Los Artículos anteriores si bien hablan de sanciones, no las especifican claramente. Exceptuando el Art.13 cuando establece la prohibición del ingreso o uso de la donación, en caso de haberse incumplido dicho Reglamento. Su Art.14, nuevamente habla de las sanciones sin precisarlas, dejando a la Presidencia de la República la iniciativa en ese sentido, lo que a todas luces es anómalo, por cuanto el Presidente no puede por si, aplicar determinada sanción. En estos casos, el procedimiento que tendría que aplicarse, es el que establece el Art.22 de la Ley 147, el cual determina las sanciones que aplica el Ministerio de Gobernación, consistentes en multas e intervención, en los casos de violación por parte de las OSFL de las disposiciones de dicha Ley, la cual en su Art.13 literal e) establece como obligación de las OSFL, el cumplimiento de los requisitos legales, establecidos para las donaciones provenientes del exterior.
Es necesario expresar, que en la práctica, las disposiciones del Reglamento en mención, no han sido aplicadas en todo su rigor, aplicándose un procedimiento mas sencillo, que se limita a que las OSFL informan periódicamente a ese Ministerio de las donaciones en dinero efectivo que reciben. Para el caso de donaciones en especie recibidas del exterior, se requiere una carta aval del Ministerio de Cooperación Externa, como requisito indispensable para que a su vez el Ministerio de Finanzas extienda la correspondiente exoneración de impuestos de internación y la Dirección General de Aduanas, libere los bienes donados, todo de acuerdo a lo previsto en la legislación fiscal y aduanera correspondiente.
C) Control del Ministerio de Finanzas
Por otra parte, si bien explicamos que la Legislación Tributaria Común, exime a las OSFL del pago de impuestos con las particularidades que también señalamos, esta misma Ley, faculta al Ministerio de Finanzas por medio de la Dirección General de Ingresos, a efectuar Auditorías, en la contabilidad de las OSFL, cuando el Ministerio lo considere oportuno. Estas auditorías, pueden efectuar revisiones exhaustivas, de todas las operaciones financieras , contables y administrativas de las OSFL, para lo cual tienen acceso, a todos los documentos que los auditores requieran.
Igualmente la Dirección General de Aduanas, esta facultada, para realizar auditorías en todas las operaciones, de importación de bienes, que efectúen las OSFL.
D) Control de la Superintendencia de Bancos
En las páginas anteriores de este trabajo explicamos la sujeción de las OSFL que se dedican exclusivamente a las actividades de crédito y captación de ahorro, a la supervisión y control de la Superintendencia de Bancos.
E) Otros Controles
Cuando las OSFL realizan actividades, que están específicamente reguladas mediante Ley particular, como es la administración y operación de centros escolares o de clínicas u hospitales, evidentemente tales actividades, quedan sujetas a la supervisión y control del organismo estatal correspondiente, (Ministerios de Educación y Salud). En estos casos, el control y supervisión no es de carácter exclusivo para las OSFL, sino que es de aplicación general, para todas aquellas personas naturales o jurídicas, que se dediquen a tales actividades. Igual mención podría hacerse, en los casos de actividades de otra índole.
Para los casos de OSFL que realicen actividades de educación superior ya explicamos en la página 14 de este trabajo los controles que para ello establece la Ley 147.
F) ¿Existe Control Político para las OSFL?
Si bien en los distintos Gobiernos de los últimos diecisiete años, se han dado algunas manifestaciones que pueden interpretarse, como intenciones de controlar políticamente a las OSFL, no puede afirmarse que en Nicaragua exista control político de las mismas. Antes bien podemos decir, que no existe control político.
Durante el gobierno sandinista de los años 80, se dieron algunas acciones en ese sentido, una de ellas, según lo consideran algunos sectores, fue la promulgación, del mencionado Reglamento de Procedimiento para la Gestión y Ordenamiento de las Donaciones procedentes del Exterior. Pero ya decíamos que este Reglamento, nunca ha sido aplicado en toda su dimensión, por lo que el pretendido control político quedó en letra muerta.
En los primeros años del Gobierno de la Sra. Violeta Chamorro (90-97), se produjeron algunas acciones aisladas de determinados funcionarios, que haciendo uso de los mecanismos legales que establece la legislación tributaria, como una forma de hostigamiento y presión, extremaron la frecuencia y duración de las auditorias fiscales en algunas OSFL, arbitrariamente calificadas como prosandinistas.
En el actual gobierno del Dr. Arnoldo Alemán, que inicio su período en Enero de 1997, se han manifestado algunas intenciones de control político, la más reciente fue la iniciativa de reformas a la Ley 147, presentada ante la Asamblea Nacional, por un grupo de diputados del partido de gobierno. Como explicamos antes, esta iniciativa fue frustrada por el accionar enérgico de las OSFL.
Evidentemente, la crítica situación económica del país, que en gran medida depende de la cooperación externa para subsistir, impide que el Gobierno establezca medidas de control político a las OSFL. Puesto que sabe, que acciones de ese tipo, provocarían una fuerte reacción adversa en la cooperación internacional, lo que a todas luces no le conviene.
Las condiciones de polarización política que existen en Nicaragua, han dado lugar a la existencia de grupos de OSFL , que algunos sectores las califican como " OSFL de izquierda" y otros grupos autocalificados, como "OSFL democráticas". La situación anterior, da lugar a lo que denominamos "preferencias políticas", que se manifiestan en la relación más o menos estrecha, de las llamadas "OSFL democráticas" con el actual Gobierno, lo que trae como consecuencia un trato preferencial , en el acceso a los recursos provenientes de los fondos FISE, para la ejecución de proyectos que se asignan a OSFL.
G) Participación del Estado en el funcionamiento de las OSFL. Beneficios o perjuicios
Como indicamos en puntos anteriores, el nacimiento vida y extinción de la OSFL, está regulado por la Ley 147. Ya mencionamos que la misma, establece las condiciones, que les dan vida jurídica, así como establecen las funciones, del organismo rector, que es el Departamento de Registro y Control de Asociaciones, del Ministerio de Gobernación. Otros cuerpos de leyes que también analizamos, le otorgan facultades al Ministerio de Cooperación Externa y al Ministerio de Finanzas, para ejercer determinados controles en las OSFL.
El conjunto de tales ordenamientos jurídicos, le proporciona al Estado, mecanismos para incidir de una forma directa en el funcionamiento de las OSFL, sea por medio de inspecciones, auditorías, otorgamientos de avales etc.
No obstante lo establecido en la legislación referida, en la práctica y hasta ahora, la incidencia del Estado en la vida de las OSFL, puede calificarse como una "incidencia discreta". La que efectivamente, no entorpece el funcionamiento fluido de las mismas, salvo casos particulares y muy esporádicos. Lo anterior, sin obviar los intentos de control estatal, a los que nos referimos en puntos anteriores.
A nuestro criterio, tal situación obedece a las siguientes causas:
- Vacíos en los diferentes cuerpos legales que regulan a las OSFL.
- Coordinación deficiente entre los organismos estatales, que tienen facultades para incidir en las OSFL (Ministerio de Gobernación, Ministerio de Cooperación Externa, Ministerio de Finanzas).
- Falta de reglamentación de la Ley 147.
- El Departamento de Registro y Control de Asociaciones del Ministerio de Gobernación, carece de los suficientes recursos humanos y técnicos, lo que limita muy significativamente su capacidad de control.
- La realidad económica y social de Nicaragua, la cual requiere en gran medida, de la cooperación externa para enfrentarla. En ello las OSFL juegan un rol muy importante lo que evidentemente obliga al Gobierno a mantener una actitud flexible y a manejar con cuidado sus relaciones con las OSFL. Aun cuando en algunos casos y situaciones ya mencionadas, se ha evidenciado el interés del gobierno de ejercer con fuerza sus facultades de control.
Partiendo de los elementos limitantes de la incidencia estatal en las OSFL, que antes hemos mencionado, podríamos decir que en la practica y hasta ahora, la existencia de los mismos, ha tenido resultados beneficiosos para las OSFL, ya que les ha permitido crecer y desarrollarse con bastante amplitud y sin mayores obstáculos. No obstante es necesario señalar, que tal situación no está sustentada en una base jurídica.
Sin lugar a dudas, el actual Gobierno tiene intenciones evidentes, de incidir en forma determinante en la vida de las OSFL, sin embargo por razones de orden externo, no se le ha presentado la ocasión mas propicia, para actuar en ese sentido.
H) Situación de las OSFL extranjeras
En consonancia con el Art. 20 de la Ley 147, entendemos por OSFL extranjeras, aquellas cuya Personalidad Jurídica les ha sido otorgada en el extranjero, de acuerdo con la legislación del respectivo país de origen.
El artículo antes mencionado, establece para las OSFL extranjeras, la obligación de presentar ante el Departamento de Control y Registro de Asociaciones del Ministerio de Gobernación, los documentos correspondientes, o sea aquellos que acrediten su naturaleza de organismos sin fines de lucro.
Dicho Departamento, examina si la naturaleza y objetivos de la OSFL extranjera, se corresponden con la naturaleza de la Ley 147, es decir si es sin fines de lucro y si está debidamente legalizada en su país de origen, a fin de proceder una vez constatado lo anterior, al registro correspondiente. "Una vez autorizada, la OSFL extranjera está en la obligación de cumplir con la Ley 147 y con todas las leyes de Nicaragua".
El Art. 21 de la ley mencionada, establece una salvedad a lo dispuesto en el Art.20, por cuanto dice que las OSFL extranjeras, "que operan en el país de conformidad con Tratados, Convenios, Acuerdos y Protocolos Internacionales, se regirán por estos".
Los artículos antes referidos nos indican lo siguiente:
- Las OSFL extranjeras para operar legalmente en Nicaragua, deben estar debidamente autorizadas para ello por el Ministerio de Gobernación, lo cual se logra mediante el procedimiento que describe el Art. 20 citado.
- La excepción a esa disposición, la constituyen aquellas OSFL extranjeras, que operan en Nicaragua como producto de algún convenio, acuerdo, protocolo, internacional. Estas para operar legalmente en Nicaragua, no requieren de la previa autorización del Ministerio de Gobernación. Se rigen exclusivamente, por lo estipulado en el convenio internacional suscrito con el Gobierno de Nicaragua.
Las disposiciones anteriores, han tenido los siguientes resultados prácticos:
a) Actualmente, la mayoría de las OSFL que operan en Nicaragua y que no tienen vínculos directos, con las agencias de cooperación externa de sus países de origen, es decir que son totalmente independientes de sus gobiernos, han cumplido con el requisito estipulado por el Art.20 de la Ley 147, que las obliga a obtener la autorización del Ministerio de Gobernación.
b) Las OSFL extranjeras, que operan en Nicaragua y que tienen relaciones directas con las agencias de cooperación de sus gobiernos de origen, es decir que manejan recursos de cooperación que les son canalizados por las agencias de su gobierno, han formalizado convenios particulares de cooperación con el Gobierno de Nicaragua, amparados en los convenios marco de cooperación, que sus gobiernos tienen suscritos con Nicaragua, y mediante aval que en tal sentido les extienden las Embajadas respectivas.
En estos casos las OSFL extranjeras no están sujetas a obtener del Ministerio de Gobernación la autorización previa para operar en Nicaragua. Se rigen exclusivamente por los términos de los convenios particulares, que suscriben con el Ministerio de Relaciones Exteriores y con el Ministerio de Cooperación Externa de Nicaragua.
Lo anterior de acuerdo a lo prescrito en el Art. 21 de la Ley 147.
En cuanto a las OSFL extranjeras legalizadas, de una forma u otra, podemos decir que realizan sus actividades en Nicaragua, con mucha amplitud y sin mayores obstáculos, manteniendo relaciones directas con sus contrapartes en el país y en algunos casos ejecutando directamente proyectos de beneficio social.
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