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II. Régimen Jurídico general que rige a las OSFL
A) Disposiciones constitucionales
Nuestra Constitución Política (Decreto Número 131 de 20 de enero de 1982) contiene un limitado número de artículos que mencionan a las OSFL.
En su artículo 5, Título I, Capítulo I, De la organización del Estado menciona que:
"El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia participativa del cual se deriva la integración nacional, que implica participación de todos los sectores políticos en la administración pública a fin de asegurar y fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y en la conciliación nacional" (La negrilla es nuestra).
Una de las fundamentaciones legales de mayor peso al momento en que un grupo de ciudadanos decide organizarse para la satisfacción de un interés público está desarrollada en la parte dogmática de nuestra Constitución. En ella se establecen los deberes de todo ciudadano relativo al bienestar general y el desenvolvimiento democrático y los derechos fundamentales relativos a la libertad de asociación, la libre emisión del pensamiento, libertad de conciencia y culto, derecho de petición y otras libertades que conjugadas permiten la persecución de estos propósitos en las asociaciones de interés público (Artículos 59 al 188).
En otro acápite constitucional, el artículo 329, Título VI, Capítulo I, Del régimen económico, establece :
"El Estado promueve el desarrollo económico y social, que estará sujeto a una planificación adecuada, la Ley regulará el sistema y proceso de planificación con la participación de los poderes del Estado y las organizaciones políticas, económicas y sociales, debidamente representadas" (La negrilla es nuestra).
En el artículo 245 constitucional se le atribuye al Presidente de la República "Conceder personalidad jurídica a las asociaciones civiles de conformidad con la Ley".
Estas disposiciones disgregadas no dan una idea integral del importante papel de las OSFL. Su mención es marginal y en la práctica cuando se llama a integrar comisiones ad hoc y procesos de concertación nacional, la participación de las OSFL es mínima.
En los casos en que son mencionadas en el texto constitucional es en procesos -como el de planificación- que no existen en la práctica.
B) La Legislación secundaria
En Honduras no existe una Ley marco para regular el funcionamiento de las OSFL.
Existen nuevas legislaciones que mencionan el papel coadyuvante de las instituciones privadas en el desarrollo de las políticas de Estado, por ejemplo:
- La Ley Orgánica del Comisionado de los Derechos Humanos y su Reglamento (Decreto 153-95 y Decreto 142-96 respectivamente) en donde se menciona la posibilidad de firmar convenios para realizar programas conjuntos.
- El Código de Salud (Decreto 65-91) quizá el ejemplo más claro de coordinación con la sociedad civil se encuentre en las acciones del este Ministerio, la ley solamente establece un marco de trabajo pero en la práctica es el órgano de gobierno que más trabaja con las OSFL.
- La Ley para la Modernización del Sector Agrícola (Decreto 31-92).
- Los programas de compensación social y el Fondo Hondureño de Inversión Social, FHIS, (Decreto12-90), el Programa de Asignación Familiar (Decreto 1208-90) tienen como estrategia central la coejecución de proyectos sociales con instituciones privadas preferiblemente.
- El Código de Procedimientos Administrativos en su artículo 2, numero 18, reformado por el Decreto Ley No 8 de 24 de diciembre de 1954 establece: "Corresponde a la Secretaría de Gobernación y Justicia: ..18.- Otorgar personería jurídica a las asociaciones civiles y políticas, y a las fundaciones de interés público reconocidas por la ley y aprobar sus estatutos o las reglas de su institución".
Corresponde a la Secretaría de Gobernación y Justicia la facultad de otorgar personalidad jurídica a las asociaciones y además a las fundaciones por medio de un Acuerdo Presidencial.
- El Código Civil solamente menciona como ya vimos antes los tipos de asociaciones y sus fines, pero no detalla procedimiento alguno para su constitución, funcionamiento y organización.
En esa misma legislación se detalla en el artículo 90 al 93 las reglas relativas a la extinción de las personas jurídicas, señalando causales como la destrucción de sus bienes, la imposibilidad de cumplir sus objetivos, reducción de sus miembros, entre otros y señalando el fin que se dará a los bienes en caso de disolución o terminación.
- Ley de Planificación (Decreto Número 179-86 del 17 de diciembre ) y en la Constitución de la República se determina que el desarrollo económico y social del país, debe estar sujeto a una planificación adecuada, concebida como un sistema y un proceso, en el que deben tener participación los sectores económicos, políticos y sociales de manera coordinada.
En este orden de ideas, la Ley de Planificación desarrolla este esquema y establece, en su Artículo 3, que para cumplir con el proceso de planificación el Sector Público debe ajustarse a los planes nacionales del desarrollo, siendo obligatoria la planificación para los entes del Estado e indicativa para el Sector Privado. De esta manera, aún y cuando las asociaciones sin fines de lucro no deben sujetarse a los planes nacionales de desarrollo de manera obligatoria, estos deben servirle de guía para encausar sus esfuerzos.
Complementando lo anterior, el Artículo 39 de la Ley de Planificación sujeta a los Planes de Desarrollo aprobados el otorgamiento de subsidios, franquicias y demás incentivos que otorgue el Estado. Por tanto, la única forma en que las asociaciones sin fines de lucro pudieran obtener beneficios por parte del Estado, sería adecuando su actividad a los planes nacionales de desarrollo.
En la práctica, no se le da importancia la Ley de Planificación, el mismo Estado no le da cumplimiento ni se elabora el plan nacional de desarrollo. Tampoco las asociaciones sin fines de lucro consideran este aspecto en la formulación de sus políticas y actividades.
- Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Decreto Ley Número 28 del 31 de Diciembre de 1956). En el caso de las asociaciones sin fines de lucro que reciban subsidios o subvenciones del Estado, estas quedan sujetas a la función fiscalizadora de la Contraloría General de la República, de conformidad con el Artículo 1, literal b) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Lo anterior adquiere importancia, ya que el Estado en sus programas de "inversión social", está involucrando a asociaciones sin fines de lucro (autodenominadas ONG's), que desarrollan programas con fondos provenientes del Estado.
- Ley del Sector Social de la Economía (Decreto 193-85 del 31 de Octubre de 1985). Esta Ley pretendió fomentar el desarrollo de lo que denomina el "Sector social de la economía", refiriéndose sobre todo a las cooperativas y empresas asociativas campesinas. Se quiso con dicha Ley regular el sector campesino organizado, el cual tiene mucha tradición y mucho trabajo en el país.
Se define, en esta ley, el sector social de la economía como el conjunto de empresas y organizaciones que priorizan el trabajo personal, con propiedad social de los medios de producción y que buscan elevar su nivel de vida con el producto de su trabajo.(Artículo 2)
Establece que el sector social de la economía estará integrado por asociaciones cooperativas, empresas asociativas de campesinos, empresas cooperativas agroindustriales y toda organización de trabajadores de beneficio común de sus asociados (Artículo 3).
Según esta Ley, el Estado de manera coordinada con representantes del Sector Social de la Economía, definirían una estructura gubernamental que se encargaría de las relaciones con dicho sector. También crearía un fondo de desarrollo para financiar el desarrollo del Sector Social de la economía. En la práctica no se llevó a cabo nada de esto(Artículos 5 y 6).
- Esta Ley fue prácticamente derogada con la emisión de la Ley de Cooperativas. Por otro lado se trata de un sector no incorporado a lo que en el país podríamos definir como asociaciones sin fines de lucro, ya que el sector campesino organizado en el país cuenta con una regulación legal especial y una situación de desarrollo político y organizativo, que tendría que ser objeto de un estudio especial que rebasa las expectativas de este trabajo.
- Ley de Cooperativas (Decreto Legislativo 65-87 del 20 de Mayo). Según esta Ley son cooperativas las organizaciones privadas, voluntariamente integradas por personas que inspirados en el esfuerzo propio y la ayuda mutua, realizan actividades económico sociales, a fin de prestar a sí mismas y a la comunidad, bienes y servicios para la satisfacción de necesidades colectivas e individuales.(Artículo 6).
Aún es un debate no concluido en el campo de las disquisiciones teóricas, determinar a ciencia cierta si las cooperativas persiguen fines de lucro o no, incluso en los principios generales del cooperativismo según la comisión encargada para ello por el Congreso de Asociación Interamericana de Cooperativas, celebrado en Viena en 1930, éste es un punto que no se resuelve.
En el caso concreto de Honduras, por el desarrollo que en la realidad ha tenido el cooperativismo, vemos difícil poder incluir este tipo de organizaciones como asociaciones sin fines de lucro. Nuestra impresión es que, con excepción de las cooperativas campesinas a las cuales ya nos hemos referido, la mayoría de cooperativas han desarrollado bastante más sus finalidades económicas que las sociales.
Es por esta razón que no incluiremos a las cooperativas en el presente trabajo, por no creer que en el caso de Honduras las mismas puedan ser consideradas asociaciones sin fines de lucro.
De la relación de las normas transcritas podemos concluir que en Honduras puede obtener su personalidad jurídica como asociación civil sin fines de lucro, cualquier organización cuyos objetivos no sean contrarios a la Ley y a las buenas costumbres y que lógicamente no tengan una finalidad lucrativa, pudiendo adoptar la denominación que les parezca y constituirse orgánica y funcionalmente sin sujeción a ninguna ley.
De esta manera vemos que se hace necesaria la emisión de una ley que venga a introducir algún orden en cuanto a la constitución, organización y funcionamiento de las asociaciones civiles sin fines de lucro y que con un sentido positivo sirva de marco de referencia general para el desarrollo de su trabajo.
Esta necesidad es ampliamente compartida tanto por las organizaciones sin fines de lucro como por el mismo Gobierno.
C) Tipos legales de organizaciones sin fines de lucro
El único marco normativo vigente que las clasifica, solamente hace mención que en Honduras bajo el título de Asociaciones Civiles de Interés Público se pueden constituir como asociaciones o fundaciones.
Diferenciándose en que las primeras se constituyen mediante la voluntad de un grupo de individuos que mediante un acto jurídico estatutario forman una persona jurídica para alcanzar sus fines y en cambio las fundaciones consisten básicamente en un patrimonio puesto a la orden de un fin similar regidas por las reglas de uso y destino de ese conjunto patrimonial y aprobadas por el Poder Ejecutivo.
Independientemente de esta forma jurídica, en la práctica existen diversos tipos de OSFL:
1. Por su origen fundacional, se clasifican en hondureñas y extranjeras. Son hondureñas aquellas que hayan sido constituidas en Honduras y de conformidad a las leyes nacionales. Extranjeras serán las que siendo creadas en otro país y de conformidad con sus legislaciones específicas, son reconocidas como tales en virtud de convenios suscritos entre estas y el Gobierno de la República de Honduras.
2. De acuerdo a la naturaleza de sus actividades, pueden clasificarse en:
2.1 De cooperación básica: Las que atienden los requerimientos de la población más vulnerable, su intervención es con énfasis en la satisfacción de necesidades básicas.
2.2 De cooperación emergente: Aquellas que se especializan en la atención de ocurrencias accidentales, como inundaciones, sequías, incendios, terremotos, etc.
3. De Cooperación para el autodesarrollo. Tienen como finalidad la organización de la población meta para que ésta pueda, a partir de sus propios esfuerzos y toma de conciencia, mejorar sus condiciones humanas a fin de que, por lo menos, haya la oportunidad de satisfacer las necesidades básicas y las de carácter espiritual.
4. Mixtas. Las que realizan actividades tanto de cooperación básica como de emergencia y autodesarrollo.
También existen OPDs de intermediación financiera que no ejecutan directamente ningún tipo de recursos, sino que se especializan en ser intermediarias entre agencias de cooperación y OPDs ejecutoras.
D) Fines y objetivos reconocidos por la ley
Las leyes vigentes no detallan cuales serán los fines y objetivos de las OSFL.
Las autoridades del Ministerio de Gobernación y Justicia exigen que reúnan los siguientes requisitos:
- Que no persigan fines de lucro.
- Que tanto en su constitución, organización y manejo no contraríen el orden público y las buenas costumbres.
- Que su manejo sea democrático y que se constituyan con un número mínimo de miembros para permitir la existencia de órganos de dirección como la Asamblea, la Junta Directiva y su personal operativo.
Por ello se considera que cada OSFL determina sus fines y objetivos en sus Estatutos y disposiciones de sus órganos directivos con los límites que establece la ley.
E) Constitución y registro
De conformidad con la Constitución de la República, en su Artículo 245 Numeral 40, corresponde al Presidente de la República conceder personalidad jurídica de conformidad con la Ley. Tal y como lo hemos reseñado con anterioridad, no existe una Ley especial que establezca requisitos, condiciones y procedimientos, para el otorgamiento de la personalidad jurídica a las asociaciones civiles.
El antiguo Código de Procedimientos Administrativos del 5 de Abril de 1930, fue derogado en su libro Segundo (Derecho Adjetivo) por la Ley de Procedimiento Administrativo (Decreto Legislativo 152-87 del 28 de Septiembre), quedando vigente el Libro Primero que se refiere a las atribuciones de cada una de las Secretarías de Estado. En lo que se refiere a las atribuciones de la Secretaría de Gobernación y Justicia, encontramos que es el órgano encargado de otorgar personalidad jurídica a asociaciones y fundaciones.
Otra de las leyes aplicables en la materia es la Ley de Procedimiento Administrativo, en cuanto a las generalidades comunes a todos los procedimientos administrativos, como ser: requisitos de la solicitud administrativa, comparecencia, representación, desarrollo, resolución, notificaciones, etc.
De esta manera en la actualidad, la personalidad jurídica de las asociaciones civiles (asociaciones, fundaciones, colectivos, federaciones, etc.), se tramita mediante una solicitud hecha a la Secretaría de Gobernación y Justicia, a la cual hay que adjuntar certificaciones debidamente autenticadas del Acta Constitutiva y de elección de la Junta Directiva Provisional, del proyecto de estatutos y de la respectiva Carta Poder o Testimonio de Escritura Pública de Poder.
La solicitud con estos documentos es admitida y cursada a dictamen consultivo de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Gobernación y Justicia.
Persiste no obstante la obligatoriedad de solicitar dictámenes consultivos al Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHNFA) en el caso en que la asociación que solicita reconocimiento de personalidad jurídica, esté relacionada con el campo del bienestar socio familiar.
En ningún otro caso es obligatorio, ni se estila, pedir opinión a otros Organos del Estado, ni inscribir a las asociaciones en ningún tipo de registro atendiendo a la naturaleza de sus objetivos.
Una vez que se cuenta con el dictamen favorable de la Asesoría Jurídica (y el Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia, si es del caso) se procede a elaborar la respectiva Resolución Presidencial de reconocimiento de la personalidad jurídica solicitada, pasando a firma del Presidente de la República.
Es un trámite administrativo normal, que dilata más o menos en función del interés que demuestre el Abogado que lo procura. Es importante mencionar que si existe un control político en el sentido de que en algunas ocasiones aún y cuando los dictámenes pueden ser favorables, no es firmada la Resolución o simplemente se detiene su tramitación. Esta práctica tuvo lugar sobre todo en la década de los años 80, cuando se implantó en el país la doctrina de la Seguridad nacional y no se quería la formación de organizaciones sociales de orientación popular.
No existe en ninguna jurisdicción un tratamiento diferenciado para las organizaciones sin fines de lucro, las que están sometidas a la jurisdicción territorial y material del Poder judicial al igual que cualquier particular.
En resumen, la Secretaría de Gobernación y Justicia exige para la constitución de una OSFL:
· El Acta Constitutiva
· Los Estatutos aprobados
· Nombramiento de un Apoderado Legal
· El pago de un timbre de 10 Lempiras
· La solicitud de constitución y,
· Su registro
La solicitud es recibida por la Secretaría del Ministerio de Gobernación y Justicia con la documentación antes detallada.
Toda esta documentación es conocida por la Oficina Legal del Ministerio y verificado el cumplimiento de estos requisitos es dictaminada por el Oficial Mayor de esa dependencia para que pase a firma del Presidente de la República, quien mediante un Acuerdo Presidencial concede la personalidad jurídica a esa asociación.
Acta Constitutiva:
Es el documento básico de constitución emitido por los miembros fundadores.
Debe contener la información básica de la organización como nombre y generales de sus miembros fundadores, denominación de la asociación, domicilio, duración de la asociación o su manifestación de constituirse por tiempo indefinido, finalidad y objetivos de la asociación, bienes si existieren o las aportaciones que deben hacer los miembros.
Estatutos:
Es un ordenamiento básico que regule sus actividades. Debe contener como mínimo: el nombre de la entidad, su domicilio, el fin que persigue y medios para lograrlo, modalidad de afiliación, derechos y deberes de sus miembros, recursos con que cuenta la organización y las cuotas ordinarias o extraordinarias de sus miembros, órganos directivos de la asociación, procedimientos para constituirlos, convocarlos y complementarlos, modo de resolver sus decisiones, competencias y atribuciones de sus órganos directivos, órgano o persona que ostente la representación legal de la asociación y la extensión que pueda hacerse de ese poder, condiciones y modalidades para su extinción, destino de sus bienes, procedimientos para reformar sus estatutos.
Registros obligatorios para las Organizaciones Sin Fines de Lucro:
Una vez que le ha sido otorgado el reconocimiento de su personalidad jurídica, la organización debe inscribirse en un Registro de Asociaciones, Fundaciones, Patronatos, Federaciones y Confederaciones Civiles sin fines de lucro que no estén regidos por la Legislación Mercantil o Laboral, manejado por la Secretaría de Gobernación y Justicia, de conformidad al Acuerdo Presidencial 889-87 del 18 de Noviembre de 1987.
Dicho Registro comprende:
a) Certificación de la resolución de la personalidad jurídica, otorgada por el Ministerio de Gobernación y Justicia.
b) Certificación de Acta de Elección de la última Junta Directiva.
c) Nómina completa de ciudadanos asociados, con especificación de nacionalidad, domicilio o residencia, sexo, profesión y ocupación e identidad de cada uno de ellos.
d) Un inventario de los bienes y balance del activo y pasivo de la persona jurídica a inscribirse, autorizado por Contador Público colegiado.
e) Constancia de Operación y de su radio de jurisdicción, extendida por la Alcaldía Municipal o en su defecto por la Gobernación Política Departamental Correspondiente.
En la práctica, la Secretaría de Gobernación y Justicia no tiene capacidad para dar seguimiento a esta obligación ni existen sanciones o medidas coercitivas para su cumplimiento, porque dicho Registro se utiliza casi exclusivamente para inscribir juntas directivas de las organizaciones, sobre todo cuando hay problemas de representatividad o de control al interior de las mismas.
Si la OSFL persigue fines especiales como asistencia financiera, en el campo de la salud, o educación, debe inscribirse y someter sus planes de trabajo en esas áreas para obtener el permiso de operaciones en esos sectores en donde el sector público tiene un control directo. Este requisito tiene como propósito conocer los planes de intervención de la asociación para ponerlos en consonancia con los sistemas de intervención gubernamental.
En la práctica no se han producido excesos de parte del gobierno y se tiende a que la asistencia ofrecida por la OSFL sea complementaria y coadyuvante a la intervención que tenga el Estado. Si no existe presencia del Estado en la zona geográfica donde funcionan los programas y proyectos de las OSFL se solicita que remitan al Estado los diagnósticos, tratamientos y metodologías utilizadas, en algunos de estos casos el Estado brinda asistencia de soporte a la OSFL (p.e. Ministerio de Salud, Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia, Fondo Hondureño de Inversión Social entre otros).
F) Facultades de contratación y de involucrarse en actividades económicas
Las OSFL que tengan como fines la constitución de sistemas de financiamiento a sus beneficiarios como bancos comunales, cooperativas u otras similares deben, luego de su constitución legal inscribirse en las oficinas gubernamentales que regulan el sistema financiero nacional en sus diversas modalidades.
En el caso de las contrataciones se deben apegar a las condiciones generales de contratación estipuladas en el Código del Trabajo y asegurar a sus empleados los sistemas sociales de servicios de salud, seguros médicos hospitalarios y en casos de accidentes y cotizar a un sistema privado para obtener facilidades de adquisición de una vivienda.
En el caso de la posibilidad de realizar actividades de agenciación de recursos directamente con particulares es una posibilidad abierta tenida en cuenta como una estrategia de autosostenibilidad.
La regulación de estas actividades únicamente tienen límites en sentido de las prohibiciones establecidas para cualquier particular como por ejemplo juegos de azar, ventas clandestinas de lotería, venta de productos de uso restringido como armas, medicamentos, material que dañe la moral o buenas costumbres, etc.
No se ha precisado la conveniencia de estas actividades para instituciones sin fines de lucro ya que se podría traspasar el límite del giro específico de estas instituciones.
G) Disolución, extinción y destino del patrimonio
Al respecto la regla general aplicable es que en caso de disolución o extinción de las OSFL los bienes no podrán pasar a manos de sus miembros sino destinarlos a instituciones que persigan fines similares o al Estado.
No existe intervención de ningún órgano del Estado en las declaratorias de disolución, extinción y fines que se le darán al patrimonio.
Queda como una obligación de sus miembros cumplir con esa cláusula incluida en los Estatutos relativa a los fines del patrimonio de estas asociaciones.
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