|
VI. Análisis crítico y conclusiones
En el país, desde el siglo pasado, han existido muchos vacíos en la legislación sobre el registro de las asociaciones, corporaciones y fundaciones.
El viejo Código Civil inspirado en el modelo legislativo francés de principios del siglo pasado como casi toda la normativa civilista continental, refleja el recelo y la desconfianza con que eran vistas las corporaciones privadas por el legislador napoleónico (Carlos A. Manavella,1993).
A nivel nacional el legislador se ha mostrado poco favorable, a dictar disposiciones que favorezcan la constitución y funcionamiento de las asociaciones y fundaciones. No se entiende el temor que siente el legislador por estas organizaciones.
A nivel local o municipal el legislador ha sido más racional. Estas asociaciones se constituyen con suma facilidad y sin formalidades especiales. Igualmente sucede a nivel local con las asociaciones comunales para la educación. Es encomiable y saludable para el desarrollo y la participación ciudadana, la facilidad con que se pueden constituir estas organizaciones locales, invocando una gran variedad de motivos. Estas asociaciones comunales o de "desarrollo comunal", se posibilitaron por una ley de 1977 y su control y registro residía en el Ministerio del Interior. Posiblemente en esos años, la intención gubernamental era controlar por esta vía a las comunidades y cooptarlas para su proyecto político contrainsurgente.
A partir de 1986 con la aprobación del Código Municipal, las ADESCOS han experimentado un notable florecimiento. No cabe duda que el hecho de que su registro se haya descentralizado, a nivel de las municipalidades, ha incidido mucho en esto.
Sin embargo, el hecho de que el acuerdo de constitución de estas asociaciones junto con los estatutos deben aparecer en el Diario Oficial constituye a la larga un obstáculo. El relativamente alto costo de la publicación para una comunidad pobre así como el hecho de que es necesario hacer el viaje a la capital el país para visitar el Diario Oficial, puede incidir negativamente en la posibilidad de asociarse a nivel municipal.
La posibilidad asociativa de las "ACE" del Ministerio de Educación en función del programa EDUCO es novedosa y constituye un gran éxito. Estas asociaciones obtienen su reconocimiento con mucha facilidad lo que ha permitido su desarrollo y el éxito de este proyecto educativo.
Tanto en las "ACE" como en las "ADESCOS" el Estado cumple a cabalidad con la disposición constitucional que reconoce sin restricciones el derecho de asociación para fines lícitos.
La Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, sin embargo, no responde a las necesidades de la sociedad civil y del Estado en general, en materia asociativa. Todos sabemos la importancia cada vez mayor que la asociaciones y fundaciones, tienen en la vida estatal, complementando con sus acciones el pobre accionar gubernamental en muchas áreas. Sin embargo, existe poca disposición para facilitar la organización de las asociaciones y fundaciones. Los variados trámites y controles que impone la ley, es la prueba más evidente de lo anterior.
Para el caso, no se entiende por qué estas entidades tengan que llevar contabilidad formal y además presentar dictámenes de auditor cada año al Registro. Si estas organizaciones pierden sus libros tienen que hacer publicaciones para obtener la autorización de otros o si necesitan renovarlos, necesitan otra autorización. Todo esto realmente constituye una intromisión innecesaria en la vida de estas organizaciones. No habría inconveniente para el récord de las cuentas nacionales que estas entidades llenaran un formulario cada año sobre sus ingresos y patrimonio, pero presentar libros de contabilidad para su autorización y luego presentar dictámenes de auditores, parece demasiado. Estas entidades están siendo tratadas en el fondo, como entidades con fines de lucro. Este tipo de controles los suelen tener las sociedades anónimas. En todo caso, a quien tienen que rendir cuenta estas asociaciones sobre su gasto y patrimonio, sería a los donantes de los fondos y a sus miembros quienes fiscalizan su destino.
El tiempo del registro es demasiado largo. Es cierto que se ha avanzado en relación con el pasado. Por lo menos ahora con la nueva ley se ha establecido un plazo para el registro, pero continúa siendo demasiado largo, sobre todo teniendo como parámetro de comparación el poco tiempo con que son aprobadas las asociaciones municipales a nivel de los municipios y la facilidad de su registro. Siete meses en promedio es demasiado tiempo para la dinámica social actual. Si a esto se agrega la demora con que se publica el Diario Oficial, el tiempo puede alargarse a casi un año para obtener el registro. Esto es demasiado. Se esperaba con la nueva ley mucha más agilidad. A lo anterior habría que agregar los múltiples observaciones de tipo formal (comas, mayúsculas, etc.) con que se suele obstaculizar prácticamente, el trámite del registro de estas entidades. Para efectos de comparación, una ADESCO se puede registrar en menos de un mes y una sociedad anónima en una semana).
La discrecionalidad administrativa se puede manifestar en las observaciones que el Registro puede hacer a una entidad para su previo registro. Algunas observaciones pueden tener como base la posible transgresión de la "moral", "el orden público" o "las buenas costumbres".
Las pequeñas organizaciones pueden verse afectadas por otra parte, por el pago excesivo del registro a lo que se suma el de la publicación en el Diario Oficial, y los honorarios del notario que autoriza la escritura de constitución. Si bien es cierto las entidades con un capital de funcionamiento menor a los diez mil colones (unos dos mil doscientos dólares), no están obligadas a llevar contabilidad formal y por este lado tendrían un ahorro, los costos de organizarse en general son altos. Antes era mucho más sencillo en este aspecto. A nivel municipal sigue siendo muy sencillo y relativamente barato.
El ordenamiento jurídico para registrar las ONGs derivado de la ley analizada, no solamente ha traído es cierto, efectos negativos. También hay factores positivos que hay que destacar.
Los factores negativos tienen que ver con la excesiva discrecionalidad que la ley concede al jerarca administrativo en un procedimiento largo y lleno de formalidades. Por otro lado, los innumerables controles, especialmente el contable. Quizás lo más ominoso, y ciertamente negativo, es el hecho de que la sede del Registro se ubique en una secretaría de Estado claramente politizada y poco técnica, como es el Ministerio del Interior. Llama la atención el hecho de que la ley excluya a los extranjeros que no tienen residencia de la posibilidad de pertenecer a asociaciones y fundaciones, cuando la Constitución no lo prohibe. No se puede pasar por alto el largo tiempo para registrar una entidad de esta naturaleza. En este aspecto poco se ha avanzado en relación con la práctica instaurada bajo el Código Civil. La burocracia ha proliferado. En el fondo la nueva ley es como el vino viejo en odres nuevos.
Es positiva porque al menos, ya existen plazos determinados para la obtención de la personería jurídica. Recordemos que antes bajo el viejo Código Civil el plazo de inscripción quedaba a la discrecionalidad total del jerarca administrativo con la posibilidad del sesgo político frente a ciertas organizaciones. Existe ahora bajo la ley la posibilidad de impugnar judicialmente una arbitrariedad dentro de la organización. Existe un procedimiento para la resolución de los conflictos internos, lo cual abunda en seguridad jurídica para los asociados. Los miembros tienen el derecho a ser escuchados y pedir cuentas.
Es positivo también porque incidirá en la independencia de las ONGs. Muchas ONGs durante el recién conflicto armado interno, se sabe que canalizaron fondos para lucha armada y cívica de varias expresiones políticas de la izquierda salvadoreña y sus integrantes no escondían sus simpatías por esta agrupaciones. A la hora actual esto no se justificaría. Los partidos políticos por otra parte, deben respetar la autonomía de las ONGs, aun la de aquéllas que ellos crearon o propiciaron su creación. De otra forma no sólo tendrían validez los recelos gubernamentales, expresados en diversas ocasiones, sino que se desnaturalizaría el trabajo de estas importantes entidades. Las ONGs deben ser expresiones genuinas de la sociedad civil y no cajas de resonancia partidaria.
Las ONGs en general por otra parte, no suelen recibir fondos del gobierno para su funcionamiento. No inciden en consecuencia negativamente las tendencias macroeconómicas de la privatización y la reducción del gasto público que experimenta actualmente el Estado. Más bien las tendencias macroeconómicas internacionales de la reducción del gasto público, y la crisis del empleo que está impactando a muchos países donantes, especialmente europeos, podría a la larga, afectar la vida de muchas ONGs en el país.
El proceso de paz, finalmente, ha propiciado sin duda alguna, una mayor participación de la sociedad organizada en la resolución de los problemas públicos. Muchos sectores gubernamentales han ido comprendiendo esto y comienzan a tomar muy en serio la participación ciudadana organizada en muchas áreas. Existen organismos públicos donde participa el gobierno y diversas ONGs. Esto constituye un buen indicio. Lástima que la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, no facilite la organización, y de hecho contradiga la visión política participativa que cada vez gana más terreno en la sociedad.
Desgraciadamente, no parecen cercanas las reformas a la ley. Al menos no parece ser una prioridad en el momento actual. En agosto de 1997, se aprobó el Reglamento de la Ley por el Presidente de la República, que buscaría según la Constitución facilitar su aplicación.
Indice de El Salvador
Página Principal