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II. Régimen jurídico general
A) Disposiciones constitucionales e instrumentos de derecho internacional
La constitución de El Salvador dispone en relación con el derecho de asociación en su art. 7 que:
"Los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas para cualquier objeto lícito. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.
No podrá limitarse ni impedirse a una persona el ejercicio de cualquier actividad lícita, por el hecho de no pertenecer a una asociación.
Se prohibe la existencia de grupos armados de carácter político o gremial".
El derecho de asociación como podemos darnos cuenta, es un derecho fundamental que ciertamente tiene que ser regulado su ejercicio por el legislador, pero su contenido esencial no debe alterarse. Cualquier intento de restricción o modificación de este derecho ciertamente atenta contra la Constitución.
A pesar de ello, su ejercicio puede ser objeto de suspensión temporal si se manifiesta el llamado "Régimen de Excepción", regulado por los artículos 29 y 30 de la Constitución.
La asociación con fines políticos y partidaristas, es regulado especificamente por el Capítulo III de la Constitución.
Existen otras disposiciones constitucionales que es importante reseñar, tal como lo dispuesto por los artículos. 113 y 114 en relación con las asociaciones económicas y las asociaciones cooperativas, para las cuales el Estado asume el deber de "fomentarlas y protegerlas" y como dice la Sala de lo Constitucional "sin limitar el derecho de formarlas" (Juicio de Inconstitucionalidad No. 3-85. Sentencia 1984).
Dice el artículo 113: "Serán fomentadas y protegidas las asociaciones de tipo económico que tiendan a incrementar la riqueza nacional mediante un mejor aprovechamiento de los recursos naturales y humanos, y a promover una justa distribución de los beneficios provenientes de sus actividades. En esta clase de asociaciones, además de los particulares, podrán participar el Estado, los municipios y las entidades de utilidad pública".
La singularidad y avance de esta disposición reside en el hecho de que en las "asociaciones de tipo económico" según la Constitución, pueden participar los particulares, el municipio, el Estado y entidades de utilidad pública, es decir, corporaciones y fundaciones. No existe sin embargo hasta el momento, una ley que posibilite la formación de este tipo de asociaciones en donde tales actores sociales puedan participar conjuntamente.
La Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, en su "Exposición de Motivos" en relación con el derecho de asociación señaló lo siguiente:
"En el Artículo 7 del proyecto se consagra la libertad de asociación que también estaba contenida en el Artículo 160 del proyecto. En la Constitución de 1962 se legislaba la prohibición de establecer congregaciones conventuales y toda especie de instituciones monásticas. Consideró la Comisión que era conveniente suprimir esta prohibición por arcaica y obsoleta y porque, además, si en el presente existiera tal tipo de asociaciones, no constituiría peligro ni estorbo para el cumplimiento de los fines del Estado. También se suprimió la prohibición relativa a organizaciones políticas internacionales o extranjeras, ya que la amplitud y ambigüedad de su redacción podían llevar a excesos y abusos que es necesario evitar en el futuro; lo que ciertamente no puede funcionar en El Salvador son partidos políticos extranjeros. Existen como todos sabemos, y la Comisión así lo apreció organizaciones internacionales a las que están afiliados partidos políticos nacionales de distintos países con ideas afines que, desde luego, no gozan del reconocimiento de ningún estado como participantes de su política interna que es lo que la prohibición pretendía evitar. Se añadió sin embargo al derecho de asociación, una prohibición y ésta es la del funcionamiento de asociaciones paramilitares fuera del control de la Fuerza Armada. Experiencias pasadas de influencia negativa en el proceso de democratización fueron la motivación principal que tuvo la Comisión para establecer esta prohibición, además del principio de que es la Fuerza Armada la única institución que legítimamente puede hacer uso de las armas con plena responsabilidad frente a la ley. La existencia de grupos paramilitares sin responsabilidad es la fuente de los más incalificables e incontrolables abusos de los derechos humanos".
Según la Constitución, en conclusión, todos los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse con diferentes fines lícitos. No existen limitaciones para los extranjeros, ni limitaciones de edad o cualquier otra discriminación.
La doctrina de la Sala de lo Constitucional ha dicho al respecto, que el derecho de asociación " es un derecho subjetivo público individual, que consiste en la facultad o potestad que tiene el individuo de constituir con sus semejantes, toda clase de asociaciones que persigan un fin lícito y cuya realización no incluya violación legal de ninguna especie" (Amparo No. 3-P-89. Sentencia 1989).
En la práctica, como veremos, el derecho de asociación incluye a las personas jurídicas en El Salvador, a pesar de que la Constitución habla de "habitantes" y la Sala de lo Constitucional de un "derecho individual". Según lo dispuesto por el art. 113 de la Constitución sí cabría este derecho para las "entidades de utilidad pública" en el caso de "asociaciones de tipo económico".
Un antecedente importante para fundamentar y garantizar el derecho de asociación en El Salvador, lo constituye el Acuerdo de San José sobre Derechos Humanos de 1979 entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, (FMLN), en el que se acordó que: "5. Se dará plena garantía al derecho de todas las personas de asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole. La libertad sindical será plenamente respetada".
La Constitución no permite ningún tipo de vinculación patrimonial (asignación de un patrimonio para un fin determinado después de la muerte del propietario), excepto cuando se establezcan fideicomisos en favor del Estado, de los municipios, de las entidades públicas, de las instituciones de beneficencia o de cultura, y de los legalmente incapaces (art.107 Constitución).
En cuanto al derecho internacional que vincula a El Salvador, relacionado con el derecho de asociación, hay que mencionar que existen disposiciones pertenecientes al derecho internacional general o consuetudinario y al derecho internacional particular o convencional.
En relación con el derecho internacional general, cito lo que dispone la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948, en su art. 20, y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 1948, art. XXII.
Estas disposiciones ciertamente vinculan jurídicamente a El Salvador por la vía de la costumbre internacional. Cuando un Estado expresamente reconoce valor jurídico a un comportamiento o actitud, estamos frente a los elementos integrantes del derecho internacional consuetudinario, es decir, la "consuetudo" y la "opinio juris sive necesitatis".
Tanto el GOES como el FMLN, dispusieron solemnemente en el Acuerdo sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica de 1990, qué entienden por derechos humanos, "...los reconocidos por el ordenamiento jurídico salvadoreño, incluidos los tratados en los que El Salvador es parte, así como por las declaraciones y principios sobre derechos humanos y sobre derechos humanitarios aprobados por las Naciones Unidas y por la Organización de Estados Americanos" (énfasis añadido).
Por otra parte, en la reforma constitucional fruto de los Acuerdos de Paz, en enero de 1992, se creó la figura del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, quien estará encargado entre otras funciones, la de "velar por el respeto y la garantía de los derechos humanos" (art. 194, I, 1). La Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, establece en su art. 2, inciso segundo que: "Para los efectos de la presente ley se entenderá por derechos humanos los civiles y políticos, económicos, sociales y culturales y los de la tercera generación contemplados en la Constitución, Leyes y Tratados vigentes; así como los contenidos en declaraciones y principios aprobados por la Organización de las Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos" (énfasis añadido).
El Estado salvadoreño reconoce en consecuencia, valor jurídico por la vía de la costumbre internacional, a lo que dispone tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos como la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
En el art. 20. De la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, se dispone que: "1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas. 2. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación".
En la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 1948, se dispone igualmente en su art. XXII que "Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro derecho".
En cuanto al derecho internacional convencional tenemos disposiciones específicas que obligan al Estado salvadoreño a reconocer este derecho, tales como el art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica; el art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas; y el art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
La Constitución salvadoreña señala en su art. 144, que los tratados internacionales son leyes de la República una vez ratificados y en caso de conflicto entre el tratado y la ley prevalecerá aquél. Lo anterior quiere decir que las disposiciones sobre la libertad de asociación establecidas en los convenios o pactos señalados en párrafo anterior, son normas legales en la República, solamente inferiores a las normas constitucionales.
B) Las asociaciones y fundaciones
Aquí examinaremos las disposiciones legales relacionadas con las asociaciones y fundaciones, de las cuales se exceptúan las iglesias, los sindicatos, y los partidos políticos, dado que sus objetivos varían significativamente de lo que en el lenguaje común se conoce como ONGs.
El Código Civil en el Título XXX regía anteriormente todo lo concerniente con las asociaciones y las fundaciones. A la hora actual con la aprobación de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, en diciembre de 1986, estas disposiciones solamente se aplican a las iglesias, con excepción de la Iglesia Católica que tiene un estatuto reconocido en la Constitución.
La Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, que de ahora en adelante denominaremos solo "la Ley", en consecuencia, es el nuevo marco legal que rige estas entidades.
En su art. 9 dispone que se entenderá que una asociación o fundación es sin fines de lucro "cuando no persiga el enriquecimiento directo de sus miembros, fundadores y administradores".
La Ley dispone que son asociaciones "todas las personas jurídicas de derecho privado, que se constituyen por agrupación de personas para desarrollar de manera permanente cualquier actividad legal".
Dispone, a su vez, que son fundaciones, "las entidades creadas por una o más personas para la administración de un patrimonio destinado a fines de utilidad pública, que los fundadores establezcan para la consecución de tales fines".
La Ley no establece en forma específica los principios que rigen a las ONGs pero se deducen de acuerdo con lo que dispone el art. 9:
"Se entenderá que una asociación o fundación es sin fines de lucro, cuando no persiga el enriquecimiento directo de sus miembros, fundadores y administradores. En consecuencia, no podrán distribuir beneficios, remanentes o utilidades entre ellos, ni disponer la distribución del patrimonio de la entidad entre los mismos, al ocurrir la disolución y liquidación de la entidad".
C) Tipos especiales de asociaciones
Además de las asociaciones reguladas por la Ley de Asociaciones y Fundaciones, existen tipos especiales de asociaciones, como son las culturales, de desarrollo comunal, comunales para la educación, agropecuarias, de regantes, forestales y las que se ocupan de menores.
Las asociaciones culturales. Las "asociaciones culturales" surgen con la "Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador". En su art. 52 dispone que podrán "...constituirse a nivel Municipal, Departamental, zonal o Nacional, asociaciones culturales que tengan por finalidad contribuir a la protección, salvaguarda, enriquecimiento y comunicación del patrimonio o de los bienes culturales salvadoreños; hacer conciencia de la función social de la cultura; la capacitación cultural de sus miembros, el fomento de la cultura nacional en todos sus aspectos; proyectar al exterior la cultura salvadoreña, promover las actividades culturales creativas, de los salvadoreños; colaborar con el Ministerio y realizar las demás actividades propias, o afines, con la cultura salvadoreña".
De acuerdo con esta ley, será el Ministerio del Interior quien concederá la personalidad jurídica y llevará el registro de las mismas. No se sabe si estas asociaciones deben seguir el trámite de su registro de acuerdo con las disposiciones del Código Civil o con lo que dispone la nueva Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
Las asociaciones de desarrollo comunal. En cuanto a las Asociaciones de Desarrollo Comunal conocidas como "ADESCOS", se rigen por lo que dispone el Código Municipal, aprobado en 1986.
En el art. 118 de ese Código se lee: "Los habitantes de las comunidades en los barrios, colonias, cantones y caseríos, podrán constituir asociaciones comunales para participar organizadamente en el estudio, análisis de la realidad social y los problemas y necesidades de la comunidad, así como en la elaboración e impulso de soluciones y proyectos de beneficio para la misma. Las asociaciones podrán participar en el campo social, económico, cultural, religioso, cívico, educativo y en cualquiera otra que fuere legal y provechoso a la comunidad".
Nótese la variedad de razones que la ley reconoce como valederas para que la comunidad se organice en las asociaciones de desarrollo comunal.
La personalidad jurídica de las asociaciones comunales las concede el Concejo Municipal del lugar donde tienen su domicilio. Antes de ser aprobado el Código Municipal en 1986, estas asociaciones se registraban en el Ministerio del Interior como "asociaciones de desarrollo comunal", según el Decreto 425, Ley de Desarrollo de la Comunidad, de diciembre de 1977.
Para formar una asociación comunal se necesitan por lo menos 25 personas. Los miembros de las asociaciones tienen que ser mayores de 16 años y para integrar la junta directiva deberán ser mayores de 18 años. Los vecinos reunidos en asamblea extraordinaria convocada especialmente para tal efecto, se constituyen en asociación ante el alcalde o funcionarios y empleados delegados para tal efecto, todo lo cual se consignará en un acta.
Los estatutos deben establecer, (art. 120), "... disposiciones relativas al nombre de la asociación, su carácter democrático, domicilio, territorio, objeto, administración, órganos directivos y sus atribuciones, quórum reglamentario, derechos y obligaciones de la asociación, normas de control, fiscalización interna, modificación de estatutos y todas las demás disposiciones necesarias para su funcionamiento".
En la práctica los estatutos de la asociación comunal siguen el mismo formato que los estatutos de las asociaciones y fundaciones. Las ordenanzas municipales a veces, regulan esta materia en algunas municipalidades.
El Código Municipal también prevé la posibilidad del reconocimiento de fundaciones como personas jurídicas en el ámbito puramente local. Esta posibilidad asociativa sin embargo, ha sido poco desarrollada en el país.
Las asociaciones comunales para la educación. El Ministerio de Educación según la Ley General de Educación, de 1990, tiene la obligación de promover la constitución de las asociaciones de padres de familia para "...contribuir al mejoramiento de la educación y del medio social" (art. 121).
El Reglamento Interior del Poder Ejecutivo, faculta al Ministerio de Educación, en su art. 35 No. 17, para conceder personería jurídica a las asociaciones de padres de familia.
El Ministerio de Educación reconoce las asociaciones comunales para la educación (ACE) conformadas por madres y padres de familia de los estudiantes de la comunidad y otros miembros de la misma con interés en la educación. Las ACE se rigen por el "Reglamento Especial de las Asociaciones Comunales para la Educación".
Estas asociaciones se crean por medio de un acuerdo ministerial. Los requisitos para su constitución son sencillos y las comunidades interesadas reciben asesoría directa del Ministerio de Educación para su constitución.
Las "ACE" constituyen la base del proyecto EDUCO en El Salvador que conjuga esfuerzos del gobierno central con la participación de la comunidad para fomentar la educación elemental y primaria. Según un informe gubernamental, este proyecto ha beneficiado a miles de niños en edad parvularia en el país.
Las asociaciones agropecuarias. El Decreto No. 221, Ley Especial de Asociaciones Agropecuarias, mayo de 1980, creó el Departamento de Asociaciones Agropecuarias bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con el fin de registrar y otorgar la personería jurídica a las asociaciones cooperativas agropecuarias y "...a otros grupos de trabajadores agropecuarios organizados en sistemas diversos de uniones, federaciones o asociaciones de hecho que aún no tengan reconocimiento legal.."
Se menciona esta disposición legal porque con base en la misma, algunas organizaciones nacionales de campesinos con cobertura nacional, no solamente vinculada al sector reformado, obtuvieron su reconocimiento como personas jurídicas tal es el caso de la Asociación Nacional de Trabajadores Agropecuarios (ANTA).
Desde luego las cooperativas agropecuarias que tienen asignaciones de tierras según la Ley de la Reforma Agraria, también son registradas como personas jurídicas de acuerdo con esta ley.
Debido a una interpretación restrictiva del art. 5 de esta Ley, solamente una cuantas asociaciones de campesinos pudieron legalizarse como personas jurídicas. Peticiones posteriores en este sentido se han rechazado, alegando que la disposición solamente alcanzaba a las asociaciones campesinas que en el momento de aprobarse la ley estuvieran funcionando de hecho como tales.
Es decir que esta disposición ya no se aplica. Siempre cabría la posibilidad que estas asociaciones campesinas acudieran ante el Ministerio del Interior para su legalización como "asociaciones de interés particular", "corporaciones" o "fundaciones".
Las asociaciones de regantes. En un distrito de riego se pueden constituir asociaciones de regantes según la Ley de Riego y Avenamiento de 1970. Estas asociaciones se constituyen en escritura pública y son aprobadas y registradas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Las asociaciones forestales. La Ley Forestal aprobada en 1972, prevé la posibilidad de asociaciones a nivel municipal para fomentar y proteger los bosques. Estas asociaciones se constituyen en escritura pública y se registran en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Esta posibilidad asociativa no se ha manifestado realmente. La falta de un reglamento y el poco interés demostrado por el Ministerio ha frenado la posibilidad de estas asociaciones.
Las asociaciones que se ocupan de los menores. Las ONGs que se ocupan de la niñez en el país están sometidas a un control especial. Solicitan su reconocimiento como personas jurídicas en el Ministerio del Interior, pero la ley del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor,1993, en su Capítulo V, prevé una división para el registro de inscripción, autorización y vigilancia de estos organismos.
Estas entidades no pueden funcionar sin la autorización previa del Instituto, lo cual se comprende por el interés específico del Estado y de la sociedad de proteger a los menores. Según fuentes del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor, a mediados de 1995 unas treinta ONGs estaban inscritas y supervisadas por esta entidad.
D) Constitución y registro
Las asociaciones se constituyen en una escritura pública. Las fundaciones se constituyen por escritura pública o por testamento y se requiere destinar un patrimonio específico para alcanzar sus fines.
Ambas entidades deben registrarse en el Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, dependencia del Ministerio del Interior.
Muchas ONGs en la década pasada experimentaron innumerables dificultades para obtener su personería jurídica. Las quejas iban en el sentido de que algunas organizaciones "no pasaban" el visto bueno del Ministerio y en consecuencia "sus papeles" languidecían en los cajones de solicitudes. Muchas otras ni siquiera intentaron su legalización.
En un momento determinado, luego de los Acuerdos de Paz, algunas ONGs recurrieron a la Misión de Observadores de Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), para que intercediera ante el Ministerio del Interior de tal forma que no se les "archivara" indefinidamente su legalización como persona jurídica. A principios de 1992, según la Coordinadora de Instituciones Privadas de Promoción Humana de El Salvador (CIPHES), se hizo una denuncia de esta naturaleza ante ONUSAL. A partir de entonces la situación habría cambiado significativamente.
No ha faltado, con todo, algún intento reconocido de parte del Estado de intervenir en la vida de las asociaciones. El primer intento ocurrió en l987. En esa oportunidad, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia conoció de un amparo (No. 13-R-86. Sentencia 1987), en el que el quejoso sostenía que el Ministerio del Interior reconoció como válida la elección de una junta directiva de la Asociación Indígena Salvadoreña celebrada en una fecha y desconocía la elección de una nueva junta directiva electa el año siguiente en asamblea extraordinaria. Se transcribe la jurisprudencia de la Sala por considerarla de mucha relevancia al respecto:
"...El art. 31 no. 4 del Reglamento Interior del Poder Ejecutivo dispone que corresponde al Ministerio del Interior la aprobación de estatutos y reconocimiento de personas jurídicas, de conformidad a lo dispuesto en los Arts. 543 y 558 del Código Civil, cuando en virtud del citado cuerpo legal o leyes especiales no se confiere tal atribución a otra autoridad. Corresponde también al Ministerio del Interior, a tenor de lo dispuesto en el Art. 554 C, disolver las personerías jurídicas cuando éste haya legitimado su existencia.
De lo expuesto resulta que son dos atribuciones principales que tiene el Ministerio aludido con respecto a las Asociaciones, la de otorgarles la personería jurídica y la de disolverlas; pero no se encuentra regulado en la Ley que tal Organo del Estado tenga competencia para dirigir o decidir la mecánica del funcionamiento de las Asociaciones por él reconocidas y mucho menos para dirimir sus conflictos, ya que tal situación se encuentra regulada en los mismos estatutos, que son las normas que los rigen. Es claro que en este caso el señor Ministro del Interior ha obrado fuera de los límites que la ley le confiere...".
En relación con las ONGs extranjeras reconocidas en su respectivo país de origen operando en el país, existió un intento de control de parte del Poder Ejecutivo para reglamentar su permanencia el cual fue atacado de inconstitucionalidad.
Según el Acuerdo No. 136 del Ministerio del Interior, del 20 de febrero de 1991, se creaba el Registro de Organismos no Gubernamentales Extranjeros, a cargo de ese mismo Ministerio. Se buscaba "llevar un control actualizado y funcional de todas aquellas entidades sin fines de lucro, que habiendo obtenido reconocimiento legal en su país de origen se encuentren desarrollando o deseen desarrollar actividades en El Salvador".
Este acuerdo se atacó de inconstitucionalidad en 1991, por su forma, alegándose que el Poder Ejecutivo se había atribuido una facultad reglamentaria que no tenía, ya que no existe ley sobre el reconocimiento de estos organismos internacionales humanitarios en el país, aspecto que corresponde regular solamente por la vía de ley a la Asamblea Legislativa, y en su caso, reglamentar al Poder Ejecutivo.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de las once horas del 16 de julio de l992 declaró inconstitucional el Acuerdo No. 634 del 26 de septiembre de 1990 del Organo Ejecutivo en el Ramo del Interior, "...por haberse atribuido, por la vía reglamentaria el Organo Ejecutivo, facultades que le corresponderían ejercer por vía legislativa únicamente al Organo Legislativo".
La Sala dijo que de acuerdo con la Constitución los reglamentos de aplicación o de ejecución proceden para facilitar o asegurar la aplicación de una ley (art. 168 N1. 14) ".. y por consiguiente, su existencia se hace depender de la misma ley que reglamenta para su ejecución, sin poder alterar con su normativa los alcances de la primera en forma alguna; tal como se establece respecto de los reglamentos atribuidos al Presidente de la República al determinar expresamente esa atribución, "para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes", con la limitante adicional de tratarse de aquellas leyes "cuya ejecución le corresponde, pues de lo contrario, carece de dicha atribución".
El otro intento se manifiesta más recientemente, con la aprobación de la multicitada Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, en diciembre de 1996.
El registro de las asociaciones y fundaciones en el país bajo el viejo Código Civil fue muy criticado. La sociedad demandaba una nueva ley. Cuando se comenzó a hablar de un nuevo marco normativo existieron muchas expectativas al respecto. Muchos sectores opinaron sobre el anteproyecto e hicieron valiosas sugerencias. Sin embargo el Ministerio del Interior hizo caso omiso de ellas y envió a la Asamblea Legislativa un proyecto que no respondía a las necesidades sociales. La nueva ley ya ha sido, en efecto, objeto de dos demandas de inconstitucionalidad interpuestas a principios de 1997, y cuyo resultado aún está pendiente.
No se puede afirmar categóricamente que el objetivo de la ley sea el control de ciertas ONGs vinculadas con partidos de la izquierda política salvadoreña. Por el momento no se conocen denuncias sobre hostigamiento directo a alguna ONG.
La Ley sin embargo, -aspecto criticado por muchas ONGs-, concede amplias facultades discrecionales a la administración pública que podría dar lugar a un sesgo político en su aplicación. Hasta el momento no se ha sabido de una situación de esta naturaleza, aunque muchas organizaciones señalaron cuando se aprobó la ley, que en el fondo su objetivo era controlar a algunas ONGs que simpatizan con la izquierda política. No cabe duda, sin embargo, que ciertas disposiciones de la ley, buscarían controlar el destino final de los fondos, porque existe la sospecha en ciertos sectores gubernamentales, que muchos dineros se desviarían a partidos políticos, especialmente de izquierda.
Es muy difícil también afirmar, al menos por el momento, que existan trabas para no registrar ciertas organizaciones por motivos políticos, algo que en el pasado era ostensible.
Lógicamente es todavía muy temprano para hacer una evaluación suficientemente objetiva de la aplicación de la ley. El Director del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, Lic. Orlando René Ayala Salgado, afirmó en una entrevista, (viernes 23 de enero), que no existían sesgos políticos en la aplicación de la ley.
Recientemente en "La Prensa Gráfica" (13 de febrero de 1998), fueron publicadas declaraciones atribuidas al Ministro del Interior Mario Acosta Oertel, en donde éste manifiesta su preocupación por fondos no controlados por el Estado, provenientes del exterior para estas organizaciones. Según este periódico, el Ministro habría dicho que las ONGs: "Desvían fondos y están surgiendo nuevos ricos que huyen del país con los fondos de estas ONGs, desnaturalizando el por qué de estas ayudas que vienen para proyectos comunitarios". Sobre esta información el Ministro según el rotativo, no citó casos específicos. La acusación es sumamente grave y preocupante.
También la noticia destaca que a principios del año pasado Acosta Oertel denunció ante la Fiscalía General de la República a un grupo de ONGs de izquierda que estaban desviando fondos para la campaña política del FMLN en el marco de las pasadas elecciones. "La Prensa Gráfica" habría indagado en varias ocasiones ante personeros de la Fiscalía acerca de esta denuncia, pero no encontraron respuesta.
Por su parte, las asociaciones comunales, municipales o ADESCOS, no están exentas de problemas en cuanto a su constitución y registro. El Concejo Municipal es el organismo encargado por la ley para el control y registro de estas asociaciones. A través de las ordenanzas municipales, normas de aplicación general dentro de un Municipio, se puede desarrollar con mayor detalle la aplicación de las disposiciones del Código Municipal en esta materia.
Algunas de estas ordenanzas disponen, que el Concejo Municipal llevará un libro con el registro de las asociaciones comunales que contenga denominación; número de presentación de la solicitud; fecha de constitución; número de afiliados; territorio en el que funcionará (barrio, colonia, cantón caserío); fecha de acuerdo del Concejo; y fecha de inscripción.
Disponen igualmente que estas asociaciones se pueden disolver por las causas siguientes:
"1. Disminución del número de asociados a menos del mínimo establecido en el Código Municipal para la formación de la Asociación.
2. Imposibilidad de realizar los fines para los cuales fue creada.
3. Realización de actos ilegales.
4. Acuerdo tomado en Asamblea General Extraordinaria, especialmente convocada al efecto..."
La causal de disolución por "realización de actos ilegales" podría dar lugar a arbitrariedades, dado que no se define en el Código Municipal ni en las ordenanzas a qué se refieren estos "actos ilegales". Si el Concejo considera sobre la base de una denuncia que se cometen este tipo de actos puede disolver la asociación. Esto podría incluso manejarse políticamente para disolver una asociación cuyos miembros sean de partidos opuestos a los del Concejo Municipal.
Estas asociaciones experimentan problemas a veces desde su actos de constitución. Si el alcalde o un delegado del mismo, no acude a la constitución de una asociación comunal como la ley lo pide, obstaculiza de hecho su formación. Ya ha habido problemas de esta naturaleza sobre todo con ADESCOS cuyos integrantes pertenecen a facciones políticas diferentes de las del Concejo Municipal.
En 1993 se denunció ante la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, que el Alcalde de Sonzacate, Departamento de Sonsonate, se oponía al registro de una asociación comunal porque sus integrantes simpatizaban con un partido político diferente del suyo, según los quejosos. Posteriormente se han manifestado casos similares que igualmente ha conocido la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos emitiendo resoluciones de responsabilidad para los integrantes del Concejo.
La Procuraduría interpuso en 1993 un recurso de amparo para luchar contra la oposición del Alcalde de Sonzacate señalado. Desgraciadamente por puras formalidades exigidas por la Sala, el amparo no prosperó, perdiéndose una valiosa oportunidad para que emitiera jurisprudencia sobre este aspecto tan relevante. Se conocen de muchos más casos idénticos al anterior.
E) Facultades de contratación y de involucramiento en actividades económicas
Las asociaciones y fundaciones pueden contratar libremente para obtener servicios o bienes, con la limitación establecida en el art. 31 de la Ley, que dispone que los administradores de una asociación o fundación no pueden contratar con la misma, "salvo en el caso de las asociaciones, cuando los estatutos dispongan que determinado contrato sea autorizado por una asamblea general".
Las asociaciones con todo, tienen limitaciones para contratar a sus administradores en su carácter laboral. Esta limitación, sin embargo, puede salvarse si en los estatutos se dispone, según el art. 13 de la ley, "que sus obligaciones consistan en la administración directa y continua de los asuntos ordinarios de la entidad y que sus cargos sean ejercidos a tiempo completo".
No existe una prohibición expresa para que las asociaciones y fundaciones se involucren en actividades económicas. Se entendería que esta es una actividad lícita siempre y cuando busquen la consecución de sus fines, lo cual se deduce de lo dispuesto en el art. 37 de la Ley.
De acuerdo con este artículo, estas organizaciones o entidades pueden adquirir a cualquier título y pueden administrar toda clase de bienes muebles e inmuebles, con las limitaciones del caso para la adquisición de inmuebles, dispuestas constitucionalmente.
El art. 108 de la Constitución manda que las asociaciones y fundaciones sólo podrán adquirir los bienes inmuebles que necesiten para el cumplimiento inmediato y directo de sus fines.
Si bien, el art. 38 de la Ley aclara que "no se entenderá que dichos bienes se destinan para fines distintos a los de la entidad, cuando sean explotados para la obtención de fondos que se reinviertan en los fines de la misma", luego se manifiesta una limitación general a toda clase de bienes que posean estas organizaciones, cuando no sean indispensables para la realización de sus fines. Dice el inciso tercero del art. 38 de la ley:
"Si las asociaciones y fundaciones llegaren a adquirir bienes que no son indispensables para la realización de sus fines o los que tuvieren en su poder dejaren de tener tal finalidad, las entidades propietarias estarán obligadas a enajenarlas a título oneroso en los dos años siguientes a la fecha de su adquisición o de aquélla en que dejaren de prestar la utilidad mencionada".
F) Disolución, extinción y destino del patrimonio
La disolución de las asociaciones puede manifestarse por las causales que específicamente señala la ley. Estas son:
· Por haberse reducido el número de sus miembros por debajo del límite establecido en los estatutos o en una sola persona, de no haberse establecido límite mínimo de sus miembros, si tal situación se prolonga por más de un año a partir del conocimiento del Director General del Registro.
· Por el vencimiento del plazo.
· Por el cumplimiento de sus fines o imposibilidad manifiesta de realizarlos.
Las causales de extinción de las fundaciones son:
** Por la voluntad de sus fundadores, adoptada de la manera prescrita en sus estatutos o por la decisión de dos terceras partes de los fundadores, en caso de no contemplarse en sus estatutos un número mínimo de votos.
** Por el vencimiento de su plazo.
** Por el cumplimiento de sus fines o imposibilidad manifiesta de realizarlos; y
** Por la reducción o destrucción de su patrimonio destinado a su mantenimiento.
La disolución tanto de las asociaciones como de las fundaciones puede hacerse voluntariamente por sus miembros, de acuerdo con sus estatutos. La disolución debe aprobarse en escritura pública que debe inscribirse en el Registro y en donde deben nombrarse los liquidadores con sus facultades.
También pueden disolverse por orden judicial emitida por el juez competente en materia civil, a petición de cualquier interesado. También pueden promover la acción de disolución el Fiscal General de la República y el Ministerio del Interior, de oficio, o a petición de cualquier autoridad pública.
La ley considera como persona "interesada" a cualquier miembro de la asociación o al fundador en su caso, de lo contrario tendría que comprobarse su interés en que se disuelva la entidad.
Los bienes restantes de la liquidación se transferirán a las personas o instituciones que señalen los estatutos. Si no se ha previsto tal destino en los estatutos, o no fuere posible realizarlo, los bienes pasarán a propiedad del Estado, correspondiendo al Organo Ejecutivo asignarlos al Ministerio o Unidad Primaria de Organización correspondiente para asegurar la utilización de los mismos dentro de los fines análogos que la entidad debía perseguir.
Cualquier disposición o resolución que establezca que el patrimonio de las fundaciones y asociaciones se repartirá entre sus miembros o administradores, será nula.
G) Las ONGs extranjeras
Anteriormente a la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, no existía un marco legal que regulara la existencia de estas entidades. Ahora están regidas por la ley citada bajo un régimen especial.
Si están constituidas de conformidad con la ley extranjera y basadas en El Salvador, tienen iguales derechos que las entidades nacionales pero deben inscribirse en el Registro en donde deben presentar los documentos de modificación de estatutos, los relativos a su situación financiera y la nómina de sus representantes legales.
Deben contar además, con un patrimonio suficiente para la actividad que desarrollarán, protestar su sumisión a las leyes nacionales y abstenerse de participar en actividades políticas.
Existe una serie de requisitos que tienen que presentar estas entidades y un procedimiento que deben observar, así como disposiciones referentes a la suspensión de su autorización y cancelación de su inscripción.
Estas organizaciones deben probar:
* Que la entidad está legalmente constituida de acuerdo a las leyes del país de origen.
* Que de acuerdo a la ley de dicho país y a los estatutos que rigen la entidad, puede acordar la creación de sucursales, filiales, agencias u oficinas en países extranjeros.
* Que la decisión de operar en El Salvador, haya sido adoptada válidamente.
* Que se compromete a mantener permanentemente en la República de El Salvador cuando menos, un representante con facultades amplias y suficientes para realizar todos los actos que deban celebrarse y surtir efectos en el territorio nacional.
* Que la entidad principal responda dentro y fuera del país por los actos y contratos que se suscriban en la República.
* Acreditar la nómina del personal extranjero que permanecerá en el país.
* Señalar la dirección de sus oficinas principales en el país y la dirección permanente en el extranjero.
Tanto los poderes de representación como los convenios de cooperación internacional suscritos entre la entidad extranjera y el gobierno de El Salvador, debidamente ratificados, serán objeto de inscripción en el Registro.
El Art. 51 de la Ley establece el procedimiento de inscripción de una asociación o fundación extranjera. Éstas deben presentar la solicitud de autorización por escrito acompañada de la documentación ya mencionada ante la Dirección General del Registro, quien examinará la documentación y su contenido para establecer el cumplimiento de los requisitos legales, pudiendo hacer las observaciones pertinentes, dentro del plazo de quince días hábiles de recibida la solicitud. "Transcurrido dicho plazo el Director General del Registro emitirá la resolución respectiva. Si la resolución fuere negativa, el interesado podrá interponer dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación respectiva, recurso de revisión para ante el Ministerio del Interior, el cual deberá resolverlo dentro del plazo de quince días hábiles. Dicha resolución no admitirá recurso".
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