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I. Concepto y características de las ONG 1. El surgimiento de las ONG
Las ONGs constituyen organizaciones propias de la sociedad civil desligadas como su nombre lo indica, de los órganos de gobierno del Estado. Su fin es público en contrapuesto con lo privado. En general, no buscan el lucro o el beneficio económico para sus integrantes sino un fin altruista en diferentes esferas de la vida social. Su radio de acción puede ser nacional o internacional. Dentro de un Estado hay ONGs que cubren todo el país y otras que circunscriben su trabajo a una comunidad en especial como un Municipio o una parte del mismo.
Es indiscutible que las ONGs como expresiones asociativas y participativas de la sociedad civil, tienen un espacio ganado y una considerable influencia en diversos sectores sociales. La legislación, sin embargo, se ha quedado atrás frente a este fenómeno sociológico tan importante, al menos en El Salvador.
Las ONGs reciben en la práctica nombres diversos. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en un directorio de estas organizaciones elaborado en 1992 en nuestro país, las denomina "instituciones privadas de desarrollo". El término ONGD u organización no gubernamental de desarrollo es otro término que también se utiliza. El término "ONG" es, con todo, el más común y difundido, al menos en El Salvador, aunque confuso. Muchas organizaciones gremiales a veces se autocalifican también como ONGs. Hay cooperativas cuyo fin de lucro es indiscutible, que se consideran también como ONGs.
Las ONGs se convierten en un fenómeno masivo en nuestro continente a partir de la década de los setenta (Fundación Arias, 1995). Con la descentralización del Estado y la creciente participación ciudadana en los modelos de desarrollo humano, las ONGs tienden a desempeñar un papel de primer orden en los Estados periféricos como el nuestro.
Su tarea ha consistido, según un observador de estas manifestaciones asociativas en el continente, en "...contribuir a cerrar la brecha entre las políticas públicas (especialmente locales) y los procesos reales de la sociedad a la que van dirigidas, generando espacios para la vinculación de los diferentes actores, favoreciendo la explicitación de los conflictos existentes y la búsqueda razonable del consenso y la concertación en torno particularmente a la idea de la descentralización" (Luis Pérez Cosío, 1993, p.11).
Es impresionante el número de asociaciones, conocidas comúnmente como ONGs, existentes actualmente en El Salvador. Durante el pasado conflicto armado interno, muchas ONGs suplieron el "achicamiento" estatal en materia de salud, educación, producción, causado por la prioridad en financiar la lucha contra la insurgencia política y militar. Incidió también en su desarrollo, la manifestación de graves violaciones de los derechos humanos en su sentido integral, que hizo urgente que la sociedad civil se organizara.
Parece ser que su proliferación tuvo que ver con el pasado conflicto armado interno, probablemente por necesidades de asistencia urgente e inmediata que experimentaban diversos sectores poblacionales en diversos campos. Con la finalización del conflicto armado su desarrollo ha continuado, lo cual ha permitido un mayor protagonismo de la sociedad civil en el tratamiento de diversos problemas sociales.
Muchas de estas organizaciones han existido de hecho a lo largo de los años, sin ningún reconocimiento legal. Muchas ya se legalizaron. En el pasado no parecía urgente obtener personería jurídica, al contrario, este era un indicador de que no se gozaba del favor gubernamental y por lo tanto era un plus para obtener algún financiamiento internacional.
Las cosas, sin embargo, han cambiando aceleradamente, y muchas organizaciones regularizan su situación. Tener personería jurídica ahora, contrariamente a tiempos pasados, facilita el acceso al financiamiento internacional y su espacio social está más garantizado.
Muchas ONGs fueron vistas en el pasado, con mucho recelo por sectores gubernamentales, debido a que su trabajo estaba vinculado con los sectores populares. A muchas se les acusó de constituir una fachada política del entonces insurgente Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Estos recelos ideológicos contribuyeron a que el Estado no facilitara su reconocimiento.
Situación diferente ha existido en algunos países centrales en donde la organización de la sociedad civil se estimula y se facilita (Karla Simon,1994).
Las agencias financieras internacionales, muchas de estas ONGs de cooperación económica, han jugado un papel de primer orden en el desarrollo del movimiento de ONGs en el país. Su apoyo financiero ha sido decisivo.
El apelativo más común de "ONGs", que reciben estas organizaciones en El Salvador y en otros países, tiene origen internacional como lo tiene, muchas veces, su financiamiento. "ONG" u "organización no gubernamental" es una traducción literal del inglés "NGO" o "Non Governmental Organization" acuñado en esferas de Naciones Unidas para designar estructuras sociales desligadas del aparato del Estado.
El Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC) para el caso, lleva un registro de "ONGs" representativas de diversas regiones del planeta con estatus de observadoras en las deliberaciones intergubernamentales que tienen lugar en ese foro mundial.
El término de ONG es también popular en el derecho internacional de los derechos humanos. Así el Art. 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, de 1969,dice: que cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Miembros tiene capacidad para interponer denuncias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por violaciones a los derechos reconocidos en ese instrumento internacional por cualquier Estado parte.
En el ordenamiento jurídico salvadoreño, el término "ONG" ya ha sido acogido plenamente. La fuerza sociológica del término ha influenciado definitivamente al legislador. En 1989 un Decreto del Ministerio del Interior buscó registrar las ONGs internacionales que operaban en el país. En 1993 en la Ley del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor, Decreto No. 482, se creó una división para el registro, autorización y vigilancia de organismos no gubernamentales y otras entidades de protección al menor.
En el lenguaje político estas organizaciones tienen, sin duda alguna, un espacio ganado y un reconocimiento indiscutible. Cito nada más como un ejemplo, el señalamiento sobre la necesidad de "transparencia en el manejo de las organizaciones no gubernamentales" que contiene el denominado Pacto de San Andrés, firmado entre el Gobierno de El Salvador y un partido político, el 31 de mayo de 1995 (La Prensa Gráfica, 31 de mayo de 1995).
Las características de una ONG serían, entonces, resumiendo: organización de personas desvinculada de las esferas gubernamentales que busca en general, alcanzar un fin de beneficio público, nacional o local, ya sea con reconocimiento legal como persona jurídica o no. Está descartado por consiguiente el lucro, el proselitismo político o religioso, y el interés gremial como preocupación principal de estas asociaciones, lo que no quiere decir que sean totalmente ajenas a estos temas sociales.
La legislación salvadoreña reconoce numerosas formas asociativas en diferentes disposiciones normativas, en las que las ONGs podrían calzar "jurídicamente" tanto a nivel nacional como local. No existen, sin embargo, disposiciones normativas específicas que regulen literalmente a las ONGs en El Salvador, salvo algunas normas recientes de control en materia de menores.
2. Formas asociativas reconocidas por la legislación salvadoreña
Según la Constitución, en conclusión, todos los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse con diferentes fines lícitos. No existen limitaciones para los extranjeros, ni limitaciones de edad o cualquier otra discriminación.
En El Salvador se reconocen muchas formas asociativas (a nivel municipal, de padres de familia, culturales, agropecuarias y forestales), regidas por diferentes leyes. Sin embargo, las más representativas son las reconocidas en la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
El derecho de asociación tiene una amplia fundamentación tanto en la Constitución como en diferentes leyes nacionales e internacionales.
El derecho de asociación para alcanzar fines de beneficio público o particular de sus miembros, se comienza a regular en El Salvador desde 1860 con la aprobación del Código Civil.
El Código Civil regulaba anteriormente las corporaciones y las fundaciones. Las llamadas "asociaciones de interés particular", el Código las dejaba casi en el olvido, lo que obligó por vía de la costumbre a que se rigieran por las disposiciones de las corporaciones y de las fundaciones. A pesar de que se introdujeron algunas reformas a esta normativa en lo que va del presente siglo en los años 1954,1975, 1976 y 1979, el Código Civil, en lo que se refiere a la autorización de las asociaciones y fundaciones, estuvo vigente más de un siglo. Los problemas de aplicación eran numerosos por los grandes vacíos legales existentes.
El Código Civil dejaba una gran discrecionalidad al jerarca administrativo para autorizar estas entidades. El enfrentamiento ideológico prevaleciente, sobre todo en los últimos treinta años, profundizó las dificultades para que entidades con visiones opuestas al régimen pudieran obtener su personería jurídica.
Otras figuras asociativas reconocidas por la legislación han surgido a partir de la Segunda Guerra Mundial, al margen del Código Civil, probablemente por la insuficiencia normativa de ese cuerpo legal. Así, por ejemplo surgen las asociaciones de padres de familia con el objeto de que participen en el quehacer educativo, que han sido regidas por diferentes disposiciones. En 1943 se crea la figura de la "sociedad de padres de familia" de centros de educación primaria por medio de un Reglamento emitido por el Poder Ejecutivo. A principios de la década de los noventa se aplica de nuevo ese Reglamento que había quedado en el olvido.
En 1970 surgen las "asociaciones de regantes" en distritos de riegos. En 1972 con la aprobación de la Ley Forestal, se permite la constitución de "asociaciones forestales" para lograr un ordenamiento, desarrollo y aprovechamiento máximo de los recursos forestales.
En 1989 se emite un decreto del Poder Ejecutivo para crear los patronatos de educación media. En junio de 1992 se regula la creación de las "asociaciones comunales para la educación". En 1994 se emite el Reglamento de las Sociedades de Padres de Familia de Educación Parvularia, Básica y Media que sustituye al Reglamento de 1943 y el Reglamento de Patronatos de Educación Media de 1969.
Las "cámaras", "patronatos" y "comités" como expresiones organizativas de la sociedad civil se popularizan también en lo que va del siglo, y el Ministerio del Interior las registra como "asociaciones" de acuerdo con normativa del Código Civil.
Las "asociaciones de desarrollo comunal" o "ADESCOS" se legalizan en el Ministerio del Interior según lo dispone la Ley de Desarrollo de la Comunidad de 1977, luego a partir de 1986 se legalizan en cada Municipalidad de acuerdo con el Código Municipal aprobado ese año.
Las "asociaciones agropecuarias", por su parte, son reconocidas en 1985, reguladas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, pero luego, por una interpretación restrictiva de la ley, ya no se les continúa registrando.
En marzo de 1993 se establecen disposiciones para regular los "organismos no gubernamentales y otras entidades de protección y atención al menor".
A las ONGs extranjeras se les exige su registro en 1989 y esta exigencia cesa en 1992 por una sentencia de inconstitucionalidad.
En mayo de 1993 se regulan las "asociaciones culturales" en el marco de la Ley Especial de Protección al Patrimonio Cultural de El Salvador.
En diciembre de 1996, se decreta la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, que sustituye las viejas disposiciones del Código Civil.
Estadísticas elaboradas con base en datos del Ministerio del Interior desde 1973 hasta finales de 1992, en relación con las personas jurídicas legalizadas arrojan las siguientes cifras: de 732 personas jurídicas 42 eran ADESCOS, 517 Asociaciones, 6 Cámaras, 14 Comités, 20 Corporaciones, 93 Fundaciones y 40 Patronatos.
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